韩国成立「公调处」：「权力怪物」还是「反腐利剑」？

腐败问题是韩国政坛的一大顽疾，而韩国总统屡次被腐败问题绊倒，甚至被戏称为「全球最高危职业」。目前已有多名总统因自身或其亲信的贪腐行为身败名裂，全斗焕、卢泰愚、李明博、朴槿惠皆因腐败获刑，卢武铉甚至为此自杀。

韩国呈现出独特的「高官腐败」现象与其政府转型还有国内政治结构发展紧密相关。近年来，针对高官腐败，韩国进行了一系列具有实质性的改革。其中，于 2021 年最新成立的韩国高级公职人员犯罪调查处（下称「公调处」）最为引人瞩目。

历经 25 年的反腐败改革长跑

公调处的概念最早出现在 25 年前的 1996 年。

当时，在一份得到 151 名朝野议员和 2 万多名市民签名的《反腐败法》立法请愿书中，其内容就包括了新设调查高层公职人员腐败行为的总统直属「高层公职人员不正之风调查处」，但未能立法。

1997 年，前总统金大中将设立「公职人员不正之风调查处」作为大选公约提出后，其作为检察机关内设的准独立机构，推进了设立工作，但最终以失败告终。

2002 年，已故前总统卢武铉也提出新设高层公职人员不正之风调查处作为大选公约，参与政府上台后以执政党为中心推进。时任法务部长官康锦实试图设立高级公职人员腐败调查处，最后因在野党和检察机关的强烈反对而受挫。

李明博政府和朴槿惠政府也以国会司法制度改革特别委员会（司改特委）为中心，以特别调查厅或常设特检的形式推进这项改革。

文在寅政府上台后，公调处的推进正式开始。他在就职演说中表示：「我们将让权力机构完全独立于政治，决心要建立无法行使任何无所不能的权力的牵制装置。」

历经漫长的筹备，2021 年 1 月 21 日公调处终于正式揭牌成立。首任处长为前法官金镇煜，任期为 3 年，他将领导一支由 25 名检察官和 40 名调查员组成的全新团队。

金镇煜在就职仪式上表示：「公调处将铭记所有权力来自国民，决不凌驾于国民之上。公调处应彻底保障政治中立和独立性，依法行使公诉权和起诉权，毫不留情地调查高级公职者的腐败行为，只有这样才能赢得国民信任。相信公调处与检警相互合作与制衡，在善意的竞争中互相协作。」

被寄予厚望的公调处

公调处以「和人民一起来创造公正正义的大韩民国」作为政治宣言。据韩联社报道，在韩国公调处揭牌仪式上，韩国法务部长官秋美爱出席揭幕仪式并致辞表示，「公调处成立得益于国民对检察机关改革的殷切期待，文在寅政府终于为金大中政府的承诺画上了句号」。国会法制司法委员会委员长尹昊重则表示，「公调处制衡垄断公诉权的检察机关，这本身具有意义」。

这意味着，检方垄断公诉权的格局，时隔 65 年被打破了。今后对韩国政府高层公职人员的调查，将独立出来由专门的调查处负责，等于变相剥夺了韩国检察机关的特权。

韩国检察机关权力过大，一直以来颇受诟病。文在寅从竞选时开始，就主张对检察机关进行大刀阔斧的改革。设立专打「大老虎」的独立反腐部门，就是他的头号承诺。

根据法律所规定的权限，公调处独立履行职责。韩国总统、总统秘书室的公务员不得向公调处要求提交工作报告及相关资料，也不得指示、提出意见、进行协商。公调处行使起诉权时，总统和总统府青瓦台不得干涉，以保障公调处能够对高级公职人员的腐败行为进行没有禁区的调查。此外，为保障公调处的独立性，公调处的处长人选和人员组成也有明确规定。公调处设处长 1 人、副处长 1 人，以及下设的各个职能部门。处长任期为 3 年，不得连任，退休年龄为 65 岁。

公调处也在不断通过完善法律制度来加强自身建设，根据其官网显示，目前公调处适用法律 3 部、规则 11 部、训令或律例 23 部、立法预告 2 部。

公调处作为同时拥有调查权和起诉权的腐败专门调查机构，其设立初衷是通过打击高层公职人员及其家属滥用职权、受贿、制作虚假公文以及收受不正当政治资金等特定犯罪，杜绝公职人员的腐败和不正之风，提升国家的透明度和国民信任，以期改善检方独占起诉权的局面，在韩国宪政史上具有重要意义。文在寅曾指出，公调处是权力机关改革核心，希望能引导社会更加公正。

并非完全公正中立？

文在寅执政后，曾誓言要向腐败开战。2017 年韩国政府公布了包含「国政运营五年规划」的百项方案，将「清算积弊」列为头号任务，「反腐改革」为第二项。2018 年韩国总统文在寅宣布反腐倡廉五年规划，提出 2019 到 2020 年将韩国的年度透明国际腐败感知指数（CPI）排名提升至前 40 位，2021 到 2022 年提升至前 20 位。

据透明国际最新发布的数据显示，2020 年韩国以 61 分的廉政指数（满分 100 分）在世界 180 个国家和地区中排名第 33，排名自 2018 年来共上升 18 位。从具体指标来看，韩国公务员以个人利益为目的滥用地位的可能性和公务员的腐败程度得到了很大改善，与企业活动相关的一线腐败惯行也有改善的趋势。

此次公调处成立被寄予厚望，意味着文在寅政府在司法机构改革道路上迈出了重要的一大步。但在韩国政界，也有部分人士认为公调处或将成为「权力怪物」。这种猜测并非毫无根据。例如公调处法修正案出台后，公调处所属检察官的任命资格降低，意味着更多检察系统出身的人员将有机会进入，甚至完全掌握公调处，最终很有可能使其成为「第二检察机关」。对此，韩国国民力量党质问道：「这一举措不就是为了任命听命于政府的司法人员吗？」

在更多人看来，公调处作为调查所有公职人员腐败和犯罪行为的超级机构，其设立后基本架空了目前在野党的制约权。在野党人士担忧公调处无法保持中立，可能会沦为青瓦台下属机构，而青瓦台也有利用公调处恶意打击在野势力的可能性。

公调处这个历时 25 年才最终成立、被寄予厚望的机构，究竟是「反腐利剑」还是「权力怪物」，看来还需要经过时间的检验。（作者分别系中国政法大学国家监察研究院副院长、副教授，中国政法大学国家监察学硕士研究生）

作者 李莉 李智伟