集中居住撬动综合集成改革效应
睢宁有 53 个经济薄弱村和 13.18 万贫困人口，近 80 万人生活在农村。过去的睢宁农村「垃圾靠风刮、污水靠蒸发，晴天一身灰、雨天一身泥」，群众要求改变居住条件的愿望非常迫切。2015 年，睢宁县委、县政府顺应群众期盼，抢抓部省级土地改革试点，以集中居住改善住房条件为突破口，实施「强镇强村」计划，力争 5 年建设 100 个新型农民集中居住区和 50 万亩高标准农田。党的十九大提出乡村振兴战略后，又率先出台三年行动计划，并根据省委最新精神，进一步优化集中居住工作思路。
--紧扣乡村实际，理清集中居住的方向路径。过去睢宁村庄布局散乱，要改善 2800 多个村组的基础配套十分困难。县委、县政府积极顺应城镇化规律，将全县优化调整为 1 个主城区、5 个中心镇、10 个小城镇、138 个集中居住点（含 35 个保留村）的「1+5+10+138」的城乡规划布局。整体完成后，可形成 40%、30%、30% 的县、镇、村人口居住格局。一是人口向城区集中。加大城区安置房和功能性项目建设，增加货币化安置补偿和政策性补贴，吸聚更多农民进城购房居住。二是人口向镇区集中。「十三五」期间，按照一般镇 50 万 ㎡、中心镇 100 万 ㎡ 的开发规模，以集中安置和功能性配套为主、兼顾商品房开发，引导农村人口向城镇转移。三是人口向规划布局点集中。按照「一户一宅」原则，以成本价将有搬迁意愿的村民安置到集中居住点。对低收入户给予搬迁补助、先行安置，五保户无偿入住老年房。2015 年以来，县城新集聚 13.94 万人，镇区新集聚 9.85 万人；启动建设 80 个集中居住区，7 万余人搬进新居。
--突出问题导向，以系统思维破解集中居住难题。集不集中，群众说了算。坚持让百姓需求贯穿集中居住全过程，不再「重复昨天的故事」。一是搬迁充分尊重民意。坚持公平公开，补偿标准、奖励政策「一把尺子量到底」，全村 95% 以上群众同意后方可启动搬迁。对个别不愿搬迁的群众，尊重其意愿，在改善周边环境的基础上，保留其房屋作为历史见证。二是建设充分保留乡愁。秉持打造「艺术品」理念，深入挖掘历史文化和乡愁记忆，最大限度保留古树、水塘、碑石等乡村印记，并以两层传统苏北民居为主，配套多种户型，最大程度满足群众需要。三是配套充分保障民利。按照高于省公共服务配套标准，统筹建设路网、绿化、供电、通讯、沼气、给排水、污水处理等基础设施，以及村史馆、社区服务中心、幼儿园、卫生室、体育场等公共服务配套设施。为解决好「钱从哪里来」的难题，睢宁依托多项部省级土地改革试点，全面推进农村土地综合整治、城乡增减挂钩和农村公共空间治理，深挖闲置土地「富矿」，将存量土地变为宝贵资源和发展空间。首先，用好融资平台资金。成立江苏润土融资公司，以增减挂钩入库项目为依托，先后融资 21 亿元，为集中居住区建设提供了启动资金。其次，用足上级政策资金。在整合各类涉农资金的基础上，抢抓黄河故道流域土地综合整治试点、贫困县增减挂钩节余指标流转使用等政策机遇，通过土地节余指标交易补充建设资金。再次，用活搬迁扶贫基金。在保证耕地面积不减的前提下，腾挪出的土地按照「增减挂钩」转为县内城市建设用地，并按照商住用地 30 万元/亩、工业及基础设施建设用地 5 万元/亩标准，提取土地出让金设立搬迁扶贫基金，累计筹集资金 15 亿元，实现了农村以土地要素参与城市化、工业化红利分配。
--坚持统筹推进，提升集中居住的质量与内涵。一方面，「三产融合」让百姓口袋鼓起来。推动产业形态与村庄形态同步转变，将集中居住与脱贫致富统筹推进，带动农村一二三产融合发展，让村民获得「土地租金 + 入股分红 + 打工薪金」等多元收入，也解决了「谁来种地、怎么种地」的问题。土地由村集体合作社流转生产经营，并建立了 1 个县农业公司、18 个镇农业公司、400 个村集体股份合作社、1 万名新型职业农民的县镇村户四级新型农业生产经营体系，通过自上而下提供扶持资金、发展订单农业、打造品牌农业等方式，带动发展高效规模农业。依托每个镇区 1km2 工业园和集中居住区配套建设的 2000m2 标准厂房，招引服装、电子和农产品加工等劳动密集型企业入驻，让村民在家门口就业致富。复制推广电子商务「沙集模式」，推动农产品触网销售，因地制宜发展乡村旅游、民宿等产业，拓展农民致富渠道。另一方面，治管并重，让百姓脑袋富起来。重整社会秩序、重振乡村文明，推动「内在气质」与「外在颜值」同步提升。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，依托全县「1+18+400」网格化体系，构建党建领航的农村网格化治理体系，结合乡镇综合执法改革全覆盖，将社保就业等便民事项下沉到村，实现群众办事不出村。
集中居住不仅是农民居住形态的物理集中，更是农村发展形态的同步升级。睢宁通过三年的实践，不仅加快了群众脱贫致富、壮大了村集体经济，而且增加了耕地面积、拓展了发展空间、改善了生态环境、加快了农业现代化进程、提升了基层组织建设和社会治理水平，也为「四化」同步发展奠定了良好基础，初步形成了具有鲜明特色的以集中居住撬动「1+N」的综合集成改革效应。
创造了就业岗位，农民更有实惠。集中居住后，进一步解放了农村劳动力，拓宽了富民增收渠道。社区居民在获得「土地租金、入股分红」等基础收入外，还可通过进社进厂务工、社区管理服务、社区商业经营等方式再添收入。以高党社区为例，全村建档立卡低收入人口 404 人，115 人通过耕地租金和农业劳动收入，年可增收 1 万元以上，160 人参与社区日常管护工作，年均增收超 1.2 万元；社区其他居民通过电商创业、开设商铺、进服装厂务工等，实现就近创业就业致富。2017 年全社区人均年收入 1.59 万元，同比增长 25.3%，是集中居住前的 1.5 倍。
凝聚了民心，乡村更有精神。集中居住区党建领航的农村网格化治理体系，让更多的无职党员和村后备干部参与社区管理，党群干群关系进一步密切。同时，社区人居环境得到较大改善，邻里间有了更多的沟通交流场所，促进了社会和谐稳定。以官路社区为例，村里建设了茶馆书场，组建了农民艺术团，群众自编自演节目，并持续开展「十星级文明户」评选，闲人少了、好人多了，牢骚少了、笑脸多了。过去村「两委」接班人难找，集中居住后，不少年轻人都想回来为村里作贡献。人心的提振，人员的回流，为乡村振兴注入最持久的动力。
盘活了土地资源，发展更有空间。通过科学规划城镇布局、推进农村集中居住，农村户均占用住宅用地由原来的 1-1.3 亩减少到了 3 分地左右，每个集中居住区平均可新增耕地 900-1000 亩，通过指标转换，全县可盘活农村近 20 万亩的集体建设用地资源，为加速城镇化进程、推动二三产业发展拓宽了空间。目前，已验收复垦耕地 4.6 万亩，其中 9000 亩用地指标用于重大项目和民生工程建设，为睢宁转型发展提供了有力支撑。
释放了耕地潜力，农业更有奔头。在实施集中居住中，统筹推进高标准农田建设、「万村整治」和公共空间治理等工作，目前全县 5000 亩以上集中连片高标准农田示范方达 19 处。土地由村集体合作社统一流转，发展现代农业和新兴产业，推动农村三产融合、提升综合效益。以双沟镇为例，全镇 20 个村领办合作社 50 个，流转土地 3.8 万亩，通过种植鲜食玉米等高效作物，亩均效益过万元。
壮大了集体资产，农村更有实力。每个集中居住区规划建设的商业街、标准厂房和村史馆等设施，为村集体新增了大量优质资产。以湖畔槐园社区为例，社区新建了农业综合服务中心、乡风文明馆，配建了 3000m2 高标准厂房和 2500m2 的商业设施，还有沼气站、「微动力」污水处理厂，村级资产由集中居住前的 15 万元增加到现在的 4650 万元。2017 年，村集体收入由集中居住前的 3.2 万元增长到 52.4 万元，2018 年预计将超过 100 万元。
（作者系中共睢宁县委书记）
作者 贾兴民