探索城乡发展一体化新路径
编者按：党的十八大报告指出，城乡发展一体化是解决「三农」问题的根本途径。然而，不同地区自然禀赋不同、发展程度不同，城乡发展一体化的具体路径也当有所不同。东部发达地区特大型城市推进城乡发展一体化的意义何在？应持什么样的理念？如何破题？如何保障和增进农民利益？近些年来，南京启动新一轮城乡统筹以具体实践回答了上述问题，具有实践价值。围绕这一主题，本刊专访南京市人大常委会主任陈绍泽，请他畅谈真知灼见，以期为广大读者提供有益启示。
没有农业的现代化，就不可能有南京的现代化
记者：陈主任，您好。近几年，南京全力推进「都市美丽乡村、农民幸福家园」建设，在统筹城乡发展方面成绩斐然，颇为引人瞩目。首先请您谈谈这方面的情况。
陈绍泽：南京一直重视城乡统筹问题，统筹城乡发展也进行过好几轮。早在上世纪 90 年代初，南京就提出「面向城市、搞活农村；服务城市、富裕农村；依托城市、发展农村」；1992 年提出『『城乡一体，兴工强农」；党的十六大以后，又提出「工业化壮大郊县、城市化带动农村、产业化提升农业、市民化惠及农民」。通过十几年的发展，南京整体经济实力显着增强，城乡关系已经发生了很大改变。
当前的新一轮城乡统筹是从 2009 年开始启动的，2010 年部署，推出了「2+8」系列政策。2011 年、2012 年成为南京农业农村发展历史上科学发展力度最大、投入强度最高、成效也最显着的年份。目前，南京的郊县经济实现了由「十一五」末的占全市总量「三分天下有其一」到如今据有「半壁江山」的历史性跨越，农村发展呈现出前所未有的喜人局面。2011 年，郊县实现地区生产总值 2953 亿元、财政收入 588 亿元，分别占全市的 48.1% 和 50.4%，农民人均纯收入 13108 元。
记者：新一轮城乡统筹主要是基于什么样的考虑？
陈绍泽：启动新一轮城乡统筹发展，是由南京当前城乡的实际情况所决定的。
首先，从总体上看。由于历史和现实的原因，南京城乡二元结构明显。城市比较发达，农村相对落后，城乡在经济实力、居民收入、环境面貌以及社会公共服务上都存在明显差距，城乡一体发展任务艰巨。
其次，从农村本身看。随着南京经济社会的快速发展，郊县农村在老「三农」问题尚未根本解决的情况下，又出现了一些新情况。农村小农经济主导、土地产出效益偏低，农业副业化、农民兼业化现象十分普遍，家庭经营规模偏小、承包地十分零碎，导致农业比较效益、土地产出率、劳动生产率偏低。
再次，从资源配置看。目前受国家最严格耕地保护政策的影响，城区发展空间受限，土地供给远远不能满足经济社会发展需要；而农村宅基地占地面积过大、农民居住十分分散，存在严重的土地资源浪费，两难困局亟需统筹考虑城市和农村问题。
除此之外，农村生态环境难以保护，特别是在 GDP 作为考核指标的背景下，为追求 GDP 而牺牲生态环境的现象比较严重；农民增收遇到瓶颈，增长乏力，城乡收入差距仍然呈扩大趋势。
当前，南京正处在率先基本实现现代化的伟大征程中，但我们清醒地认识到，没有郊县的现代化，就不可能有全市的现代化；没有农业的现代化，也不可能有南京的现代化。面对各项刚性约束，南京必须迎难而上，从统筹城乡发展破题，探索一条具有南京特色的东部发达地区特大型城市以城带乡、城乡共赢的统筹城乡发展之路。正是基于此，南京启动新一轮城乡统筹。
探索双向统筹模式。形成新型城乡互惠关系
记者：党的十八大提出「城乡发展一体化是解决『三农』问题的根本途径」，要「促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系」。南京新一轮城乡统筹的理念与举措又是怎样的？
陈绍泽：十八大报告对统筹城乡发展提出了新的更高的要求，南京城乡统筹理念与举措与十八大精神完全相符。南京一直坚持把城乡统筹作为解决「三农」问题的根本途径，提出了全域统筹、双向统筹、全面统筹的理念。
全域统筹，就是将市域 6582 平方公里内的产业结构、城镇布局、人口居住及基础设施等整体考虑，注重城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护与建设规划有机融合，做到区域功能科学定位，城乡空间合理布局，基础设施和公共服务均等覆盖。
全面统筹，就是把统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展贯穿于统筹城乡发展全过程，最终实现城乡规划一体化、产业发展一体化、要素配置一体化、基础设施一体化、公共服务一体化。目标是力争到 2015 年农民人均纯收入超过 23000 元，城乡居民收入差距缩小到 2.3：1，各种保障制度并轨覆盖到郊县所有镇街，在全国同类城市中率先实现城乡基本公共服务均等化目标；力争用 6～8 年时间，减少农民 100 万人。
记者：「双向统筹」是一个非常新颖的提法，请您具体详述一下。
陈绍泽：南京是东部发达地区的特大型城市，在这个发展阶段中有自身的特殊实际，必须因地制宜。我们认为，目前南京的城乡关系，已经从过去农村依靠城市阶段转向城市需要农村、农村需要城市阶段。农村发展离不开城市资金、技术、人才的强力支撑，但城市也迫切要求农村提供广阔的发展空间、良好的生态涵养基地和休闲旅游产品。因而，必须跳出工业反哺农业、城市支持农村的单向帮扶模式，探索城市反哺农村、农村同时支持城市的统筹发展模式，形成城乡互惠、双向反哺的新型城乡关系。这就是南京所坚持的「双向统筹」。
双向统筹，既是为了农民、农村、农业，也是为了破解城市发展难题，为了城市未来的发展。这是统筹城乡发展的新境界、新阶段。
土地综合整治是龙头，农民新社区建设是核心
记者：我们知道，在当前的城乡二元结构和政策环境约束下，统筹城乡发展问题繁多、牵涉面广，推进难度大。据了解，南京城乡统筹中「土地综合整治是龙头，农民新社区建设是核心」。那么，为何将土地综合整治作为城乡统筹的龙头？
陈绍泽：我们选择 10 个镇街开展城乡统筹试点，以土地综合整治为切入点破题。可以说，没有土地综合整治就没有城乡统筹。
南京以此为突破口，有其深刻的时代背景和地域特色。一是农村空心化。农村里 50 岁以下的农民基本不在土地上，大量青壮年多年在外打工，家里的房子空着，这些农民实际上已经离开了土地，长期在城市生活，他们中的绝大多数也不会再回到土地上了，但统计的时候还是农民身份，事实上就是「被农民」了。二是土地碎片化。土地利用效益很低，根本无法实现土地规模化利用，而城市发展空间非常有限，土地制约城市发展，粗放的土地利用方式不可持续，是对宝贵的土地资源的极大浪费。三是居住分散化。农民分散居住在 7500 多个自然村，不利于完善基础设施和提供公共服务。四是资金缺口。城乡统筹需要大量的资金，政府无力承担如此大额的资金。那么，钱从哪里来？
解决这些问题，答案都指向土地综合整治。2011 年，市财政设立城乡统筹建设专项资金 10 亿元，在试点镇大力推进农地重整、村镇重建、要素重组。通过「万顷良田」工程，连片整理土地，平均增加土地 8%，耕地实现了规模连片经营，农业产业化水平提高，吸引了农业龙头企业 20 多家，新成立各类农村合作经济组织 50 多家，壮大了集体经济。通过新社区建设，让农民集中居住，不仅可改善农民居住条件，还可节约 30 多万亩建设用地，以此解决建设用地问题，一举多得。土地节约、集约使用所得收益，全部用于农民搬迁、保障、就业等，解决了资金短缺的问题。实现了农民得实惠、耕地得增加、发展得空间、产业得集聚、环境得提升的目的。
另外，2012 年 7 月，国土资源部正式批准南京为转变土地利用方式创新试点城市，允许我市以土地整治优化用地布局，这破解了城乡统筹发展的政策难题。可以说，以土地综合整治为切入点，南京城乡统筹已经成功破题、成效初显。
记者：农村新社区建设是城乡统筹的核心，南京采取了哪些有力举措来推进新社区建设？
陈绍泽：农村新社区建设是土地综合整治的关键环节，只有建设好新社区，让农民搬得出、留得住、过得好，土地综合整治才能得到有效开展，新一轮城乡统筹的资金平衡才有可能实现。同时，美丽乡村的形象需要通过农村新社区来得到体现，农民生产生活条件也需要通过新社区来改善和提升。因而，这是城乡统筹的核心所在。
扎实推进试点镇街示范区建设，主要从以下几个方面着手：第一，统筹考虑社区规划设计。用城市建设标准来设计，同时体现田园风光和农村特色，符合农民的文化和需求。房前屋后可以种果树、种花草、种蔬菜，不按城市标准来搞绿化。第二，在规划的严密把控和有效指导下建设。每个镇街都实行规划展示，让农民看一看未来的家园是什么样，同时也接受群众监督。还要强化规划的刚性化管理，不管领导怎么换，规划不能随意改变，新的领导不能随意「指点江山」。第三，更多渠道筹措资金。可运用成立平台筹集资金的模式，可实行与开发区对接的模式，也可以吸引社会资本，等等。
土地综合整治和新社区建设，是南京作为东部发达地区特大城市一体化解决工业化、城市化快速推进中「三农」问题和城市发展问题的生动探索，其对南京农村发展的重大影响，将在未来 5 到 8 年充分显现。
保障和增进农民利益，让农民真正享实惠
记者：统筹城乡发展，农民权益能否得到充分保障是大家非常关心的一个热点问题。农民权益得不到保障，他们的生活质量就受影响，甚至可能威胁社会和谐稳定。南京城乡统筹过程中，是如何保障农民权益的？
陈绍泽：我也是从农村出来的，对农民很了解，非常关注农民利益，也感触很深。西方国家及部分发展中国家的工业化与城市化进程留下了很多惨痛教训。英国的圈地运动演变为一场「羊吃人」的运动；巴西、墨西哥等拉美国家农民无序涌入城市，缺少住房，没有保障，失业严重，造成了大量的贫民窟；美国「西进运动」实际上是对印第安人的残酷剥夺乃至消灭。这些国家的工业化城市化进程充满了剑与火、血与泪，其实质就是让农民破产、剥夺农民的财富和土地。
南京在城乡统筹中不能走这条侵害农民利益的老路，必须始终把保障农民合法权益放在首位。在具体工作过程中，我们把尊重农民意愿放在突出位置。我专门围绕农民关于搬迁的心态开展驻点调研，50 岁以下的农民大都赞成搬迁，而老年人则安于现状、安土重迁，能不搬就不搬，但儿女如果搬走，他们也愿意搬走。对于涉及农民切身利益的重大事项，我们均按照民主议事程序实行民主决策，确保至少有 90% 以上的村民协议签字同意以后才能实施。据进村入户走访和电话抽样访谈调查显示，试点镇街项目片区农民支持度达到 91%。目前，新市镇和新社区建设推进比较顺利，也正是因为农民权益得到有效保障。
记者：在城乡统筹过程中，南京采取了哪些措施来增进农民利益？
陈绍泽：一方面，增加农民财富积累。鼓励农民搬迁进入新市镇新社区集中居住，迁入新市镇、退出承包地的农民可以转为城镇户口，可以按拆迁补偿政策得到有产权的住房，可以参加城镇社会保障。搬迁进入新社区的农民，可以获得产权住房，仍享有土地承包经营权，资产性收入平均增加 40 万元以上，土地流转、国家政策性补贴收入每亩每年还有 1000 多元；农民就地进入合作社当产业工人，每月收入超过 1000 元。我们还扶持农民创业，深入推动农民初始创业、特色创业、集群创业，大力实施创业辅导、创业直补、创业服务、创业示范等「四位一体」政策。
另一方面，大幅提高农村社会保障水平。为了结清旧账，防止造成新的不平衡，2011 年以来，各级财政共补贴资金 139.38 亿元，把 1983 年以来 51.28 万历年被征地人员全部纳入了城镇社会保障。与此同时，南京推动城乡养老保险制度并轨，初步建立城乡统一的居民养老保险制度，提高农民基础养老金、新农合人均筹资标准和农村低保标准，解决农民的后顾之忧。
作者 刘忠 苏胜利