以公平税负促进公平分配

　　税收是政府宏观调控的重要工具，也是再分配的重要手段。当前我国收入分配差距有不断扩大的趋势，严重影响经济发展和社会稳定，如何缩小贫富差距，通过税收政策的调整促进形成公平、合理、有序的收入分配格局，是面临的重大课题。
　　
　　现行税制在收入分配调节方面存在的问题
　　
　　在我国现行税制中，对收入分配能起到调节作用的主要有流转税、企业所得税、财产税、个人所得税等。其中，流转税和企业所得税对居民收入分配不具有直接调控作用，而是通过税收优惠，增加企业利润留存，进而给企业职工提高收入提供条件。财产税和个人所得税对收入分配调节具有直接作用。财产税是以纳税人所有或属其支配的财产为课税对象的一类税收，目前在我国尚处于起步阶段。个人所得税以纳税个人的实际所得为基础，采用累进税率，收入越高税率也越高，目前对调节居民收入分配发挥了主要作用。由于经济社会快速发展和改革开放进一步深化，我国居民收入分配格局日益复杂化，税收调节难度不断加大，现行税制与分配格局的演化存在一定程度的脱节现象，具体表现为：
　　错调：即税收调控收入分配的对象与制度设计出现错位。例如，个人所得税的制度设计目的是调节过高收入，缩小收入分配差距。然而，现行个人所得税的构成结构中，工资薪金个人所得税占比很高。据国家税务总局统计，2009年个人所得税收入3944亿元，其中工薪所得税2483.09亿元，占比达到了63％。高收入者的收入来源主要是财产收入或经营收入，而不是工资性收入，由此可见，个人所得税调控对象并没能针对高收入者，而是减少了工薪阶层居民的可支配收入。
　　漏调：即对高收入者的收入调节作用乏力。理论上个人所得税通过累进税率对高收入者多征税来实现调节收入目的。但由于我国初次分配还不够规范，个人收入中不合理、不合法的灰色及黑色收入大量存在；即便是正常收入，由于部门利益存在，收入瞒报、漏报现象也较突出，造成大量高收入者的收入游离于个人所得税之外。
　　偏调：是指我国以流转税优惠为内容的税收支出政策的调整滞后。改革开放以来，遵循“让一部分人和一部分地区先富起来”思路，我国实施大量以流转税为内容的税收优惠政策，加速东部沿海地区经济快速发展。但诸多税收优惠政策未能随着东西部经济格局的变化而及时调整，成为区域收入分配差距扩大的影响因素。虽然近年来通过财政转移支付等手段加大对中西部发展的支持力度，但从税收来看，中、西部税收收入仍大大低于东部地区，说明税收优惠政策的调整仍滞后于经济社会发展形势。
　　弱调：这是相对于贫富差距扩大而税收调节乏力而言的。由于税收征管技术不高，覆盖面不广，导致税收杠杆对居民收入分配调控功能削弱。如个人所得税，1994年仅占总税收收入的1.6％，到1999年增加到4％，即使到2010年也只达到税收总额的6.6％。至于来自居民个人的财产税如车船税、房产税等，则几乎还是空白。
　　
　　发达国家税收政策的启示
　　
　　西方经济理论认为，收入分配不公是市场失灵的重要方面，依靠市场机制本身无法解决，政府应承担起调节收入分配的责任。税收作为政府调节收入分配的重要工具，通过税制本身税种的设定、税基的选择以及税率的高低等来达到调节收入公平的目的。这是市场经济有效运行的客观要求也是政府履行经济职能的需要。
　　个人所得税是西方发达国家政府财政收入的主要来源，在调节个人收入分配的税收政策方面，他们建立了以个人所得税为主体，辅之以遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税、社会保障税等为补充的税收调节体系，充分发挥不同税种相互协调配合的调节功能。
　　首先，纳税主体较为合理。美国个人所得税法对纳税者的全部应税所得按4种方式申报，分别为已婚联合申报、已婚分别申报、单身申报和户主申报。同样的个人收入，若采用不同申报方式，其应税区间不相同，税率也不相同。区分不同人群进行税收征管，使税收调节收入分配更加有的放矢。
　　其次，扣除标准合理。充分考虑家庭赡养人口、通货膨胀、健康状况等因素制定税收标准。如美国规定高收入者要消减其个人税收宽免扣除額，基本消减是当调整后毛所得超过高收入调整的起始限额后每超过2500美元，就要消减可扣除的宽免额的2％，当超过一定的限额后，个人宽免扣除就全部消失，充分体现了高收入者多负担、困难群体少负担的税收原则。
　　第三，个人所得税和遗产税(赠与税)实行累进税率，个人应税收入(或财产)越高，征税比例就越大，对个人收入差距调节力度也越大。丹麦、瑞典、荷兰和日本的个人所得税最高累进税率分别为62.3％、56.7％、52％、50％。在日本，遗产税与赠与税税率都是50％。高税率的个人所得税和遗产税有效抑制了财富的代际转移，从而缩小了收入差距，促进了社会公平。
　　西方发达国家税收调节收入分配差距的效果是明显的，主要表现在以下方面：一是低收入者税后收入所占比重比税前升高；二是税后最高与最低收入差距较税前明显缩小；三是少数高收入者缴纳的个人所得税占全部个人所得税的主要部分。
　　
　　促进居民收入合理分配的税收政策选择
　　
　　鉴于现行税制对居民收入分配的调控效应有弱化趋向，难以适应经济发展方式转型以及社会主义和谐社会构建的客观要求。亟需通过制度创新，整合现行税制要素，切实增强税收对居民收入分配调控的作用和力度。
　　改革个人所得税制，强化税收调节功能。首先是采用综合所得课税为主，分类所得课税为辅的混合所得税模式。我国目前实行的分类所得税制，不能按纳税能力征税，造成纳税人税负的不公。采用综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得课税模式，以年为课征期，并对不同所得进行综合分类，稽征方便，利于控管，有利于解决目前个人所得税面临的所得来源多、综合收入高的人少交税问题。其次是改革生计费用扣除。目前我国的个人所得税中对工薪收入者和承包经营者实行单一标准的定额生计费用扣除办法，由于不考虑无经济来源的父母赡养费用的扣除，对家有患病、残疾人的相应费用扣除及子女教育支出费用、家庭成员就业状况等，无形中加重了纳税人尤其是中低收入纳税人的负担。建议按赡养人口和其他主要扣除项目情况，采取分档次定额扣除个人所得税的生计费的办法，待社会核算条件改善之后，采用自由选择据实按项目扣除和分类定额扣除的国际通用办法。
　　完善税收体系，提高税收调控效率。及时开征社会保险税，并合理设计其税收要素。这不仅有利于增加社会保障资金筹集的稳定性，而且可以弥补个人所得税、消费税、财产税等税种“劫富”难“济贫”的不足。在借鉴国际经验基础上，考虑我国具体的经济发展水平和社会发展程度特点，适时开征遗产税、赠与税，提高财产税对收入分配的调节作用。同时，确立各相关税种主辅地位，构建收入分配调控的立体税收体系。在居民收入分配的形成环节，突出个人所得税和社会保险税的调控核心作用和基础地位。在收入使用和积累环节，突出增强财产税的调控作用。通过完善现行财产税、调整消费税，形成多税种、多层次的税收分配体系，从个人收入的形成、使用、积累等环节进行全方位调控，使多个税种在不同层次上相互配合相互补充，增强税收调控收入分配的效率。
　　强化税收征管，规范收入分配秩序。税收调节收入分配功能的弱化除了税制本身缺陷外，与税收征管不力有很大关系，因此必须以规范收入分配秩序为着眼点，不断优化税收征管环境。首先要创造条件让个人财产见得阳光。建立个人财产实名登记制度，突破财产信息取得、财产评估、有效管理等技术性难题，针对机关干部、垄断企业管理层和员工、私营业主等重点人群收入水平和财产情况进行重点监控，不让高收入群体成为漏网之鱼。其次要创新税收征管手段。加快征管信息化建设，尽快实现和个人征信系统相对接，与银行、证券公司、工商、海关、公安、法院、交通、审计、外汇管理、房地产管理及其他政府部门、企业和服务部门等的联网，使税务部门的税收监控网络无处不在。最后，要加大对偷税漏税的惩处力度。对个人或单位偷逃税行为，不仅要按照国家法律法规严肃处理，而且应通过新闻媒体公之于众，使其接受法律与道德的双重审判，加大偷税漏税成本，提高全社会依法纳税意识。
　　
　　(作者系南通市海门地方税务局局长)
　　责任编辑：尤健

作者袁利兵