苏州：探索包容性治理模式
包容性治理是近年来在推行善治理念、提振国家治理体系与治理能力现代化水平、提升社会治理效能、增进民生福祉等战略目标进程中出现的实践创新模式。习近平总书记在党的二十大报告中强调，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。「共建」意味着治理主体的多元参与，「共治」意味着治理过程的互动合作，「共享」意味着治理成果的利益共享，「共建共治共享」正是对包容性治理核心意涵的全面阐释与精准凝练。
包容性治理的逻辑原点是鼓励全体社会成员、社会各个部门积极参与社会治理；本质要求是多元治理主体之间基于立体治理网络开展多领域的协同与合作；主要目标是容纳全体社会成员自由发展，实现发展成果共享与普惠。包容性治理作为社会治理的新路向，以主体多元、协商合作、责权分担、利益共享为特征。近年来，苏州市着力打造以社区为平台、社会工作者为支撑、社会组织为载体、社区志愿者为辅助、社会慈善资源为补充的「五社联动」基层社区治理模式，这正是对包容性治理方略之合理性与优越性的实践验证。
五社联动，多元聚合：为治理主体共振固本强基
治理主体的多元性是治理成果分配和利益共享的逻辑起点。如若没有全体社会成员、各个社会部门的积极参与和互动合作，而是将治理权力异化为个人或某个组织所垄断的特权，那么善治成果的普惠共享便将失去其应有的社会正义根基。党的二十大报告指出「引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业」。「治理主体共振」意味着政府及相关部门不再是唯一的治理力量，尤其针对传统基层治理主体能力相对薄弱、人员数量相对匮乏、工作内容繁杂琐碎等实际问题，苏州市积极引导以社会组织为主体的社会力量实质性参与治理，协同多元力量打造共建共治共享的基层社会治理新格局。「五社联动，多元聚合」是在过去基层社区、社会组织、社会工作者「三社联动」机制基础上，将社区志愿者和社会慈善资源纳入其中，扩充了公共服务供给所需要的各种资源，实现了社会力量的整合优化，形成了基层社会治理主体的多元强力聚合。
近年来，苏州市充分发挥「五社」作为基层社会治理的主体功能，下沉资金、项目、资源、人才等至社区。社区主要以社会工作服务站（室）为抓手，社工站成为社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源「五社联动、多元联动」的重要枢纽，形成了「社区与社工」良性互动、「社区与慈善」有机衔接、「社区与志愿服务」同频共振，营造了服务优质、资源丰富、便捷持续的「基层社会服务共同体」。通过社会服务政府购买、公益创投、内生挖掘等途径，「内孵 + 外引」激活社会组织发展动能。以社区服务社会化项目为例，苏州通过向专业社会组织购买常态化、综合性社区服务，并不断从项目内容、过程监管、绩效评估等方面完善项目管理，推动社区治理社会化、项目化、专业化。截至 2022 年 6 月，苏州市仅社区服务社会化项目累计投入就超过 3 亿元，先后有 100 余个专业社会组织下沉社区提供服务。苏州市还不断优化社工「育、用、留」机制，多措并举实施社工人才增能计划，以公益项目为依托，采取「社工 + 志愿者」组合形式，发挥社工「传帮带」作用，提升志愿服务专业化水平。截至 2022 年末，苏州全市持证社工已累计达到 2.1 万人，获评省级社工「领军人才」18 人、省级「最美社工」26 人，专业社工人才队伍不断发展壮大，在基本民生保障、基本社会服务供给和基层社会治理创新（基层矛盾化解）方面发挥了重要作用。社区慈善基金旨在聚合基层慈善资源、建立社区募捐机制、动员多元力量参与、提升社区自我造血功能、提供精准慈善服务，促进社会问题甚至社会矛盾在社区以自主自治、互动互助的方式得以解决，主要涵盖参与社区治理、支持社区服务、推动社区发展等领域。截至 2022 年末，苏州全市建成基层社工站 99 个、社工室 2172 个，实现全覆盖；引导慈善资金 6000 余万元，实施项目 118 个，为「五社」主体效能发挥注入源头活水。此外，苏州市还率先打破传统「五社」边界，将教育机构、科研院所、金融机构、医疗机构、相关科技企业、专家学者、爱心人士等多元力量纳入「五社 +」机制，全方位促进医养康养、乡村振兴等产业协同，进一步强力赋能民生保障。
全域互动，资源链合：为治理过程协同提质增效
包容性治理的基础不是控制，而是协调，是既涉及公共部门也包括非公共部门的全领域持续多元合作互动，看似松散的合作网络需要将信任与合作秩序作为纽带，以实现良政善治。从治理需求的角度出发，近年来，我国基层社会治理任务日益繁重、涉及领域日趋复杂，这对治理结构的多元化延伸、治理过程的多领域协同、治理内容的多部门交叉提出了新诉求。从治理供给的角度出发，随着我国行政管理体制改革的不断推进，政企、政资、政事、政社分开不断走深走实，基层社会治理空间不断拓展；社会组织蓬勃发展，公民的民主意识、参与意识、权利意识得到强化，非公共部门的兴起和公民意识的增强，多元参与、互动合作、利益共享的包容性治理理念为实现政府与各类社会主体在全领域的优势互补、良性互动、合作共治提供了良好的现实基础。「全域互动，资源链合」是基于五社联动多元主体架构，布局「全域互动互联」治理格局，着力推进党建引领、风险防范、矛盾化解、公共服务、网格治理、心理健康、社会参与、科技赋能等多领域同频共振，构建资源共享、优势互补、互相促进、双向收益、共同提高的资源链合新态势。
近年来，苏州市聚焦扶弱济困、社区治理、疫情防控、生态环保、应急救援等领域，推出「暖·帮扶」「优·治理」「助·防疫」「美·家园」「急·救援」五大行动，实现镇（街）、村（居）社工站和社工室的全覆盖，有效促进了社会工作专业力量带动社工与社区在民生服务多领域的良性互动、社工与慈善有机衔接、社工与志愿服务同频共振。先后投入政府购买服务资金 1.25 亿元，实施专业服务项目 569 个，服务清单涵盖社会福利、社会救助、社区建设、困境儿童帮扶、残障康复等诸多领域。苏州太仓市作为「政社合作」「社社合作」的典范，打造了「市级社工服务指导中心—镇级社工服务站—社区级社工室」三级平台、建设了「志愿服务队 + 社会组织」两支队伍，依托「社区综合网格 + 社区组织服务体系」，将多领域的社会工作服务输送至网格末梢，全面提升社区综合网格在提供社区专业服务、解决社区家庭及个人社会问题方面的服务能力和水平，凸显了社会组织在社区治理网格中个性化、专业化、精细化服务的作用和效能。
多策驱动，利益整合：为治理成果共享保驾护航
包容性治理强调多元主体的协商合作与多领域互动中的责权担当，其最终目的是实现利益共享。因此，利益共享是包容性治理的目标导向，社会资源的正义分配和治理成果的利益共享需要在包容性治理过程中得以体现。首先，包容性治理所主张的成果共享强调「合作共赢」，即「互惠互利」，通过合作，多元主体致力于共同解决问题，各方利益的实现与发展都得到正视与满足，最大限度兼顾利益主体间的根本利益，这就需要合作主体之间达成公正的契约共识（规范性文件，如规划、行动计划、实施方案等）以确保其地位、权利与责任是对等的，尽可能杜绝一方对另一方权益的侵犯。其次，包容性治理所主张的成果共享寻求「利益平衡」，即多元主体在不同场域中进行利益博弈，不同利益主体可能会因资源禀赋、阶层结构、社会情境等差异表达出异质性利益诉求，因而包容性治理需要从社会整合利益最大化出发以寻求多重利益系统性与结构性的动态平衡。利益平衡并不意味着「利益平均」，而是「利益整合」，在承认差异的前提下，找准不同群体之间的利益契合点，按照一定的通行规则与原则（规则体系/法律规章，如管理条例等）进行价值排序：人民群众的根本利益优先，弱势群体的利益分配优先，利益受损者的利益补偿优先，进而达到利益共享。「多策驱动，利益整合」体现为苏州在推进包容性社会治理过程中实施的一系列组合政策，为治理成果共享、多重利益整合的顺利实现保驾护航。
苏州不断健全规范性文件的指引作用，保障多元治理主体合作共赢的顺利实施。近年来，苏州市相继出台《关于加快推进城乡社区治理现代化的意见（2016）》《关于全面推进社区服务社会化试点方案（2016）》《关于加强城乡社区协商的意见（2017）》《社区综合服务中心使用管理规定（2017）》《全面推进城乡社区治理现代化的行动计划（2018）》《关于加强基层「三治」融合发展的实施意见（2021）》《关于推进基层社会工作站（室）建设的实施意见（2021）》《苏州市「十四五」城乡社区治理与服务规划（2022）》《苏州市智慧社区建设试点工作方案（2022）》《关于推动发展「社区慈善基金」的行动方案（2022—2025 年）》等一系列规范性实施计划，回应了实际治理需求，明确了多元主体参与、多方联动共治、多重利益共享的治理格局，形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层社会治理架构。
苏州还不断加强地方立法的保障作用，坚持立法先行，突出地方特色，充分利用立法资源，注重社会治理领域立法项目和内容的创制性，以系列地方法规组合厘清多元权责关系、缓解多重利益冲突、护航多维利益平衡，良法善治护佑包容性治理。苏州市先后施行《苏州国家历史文化名城保护条例（2018）》《苏州市出租房屋居住安全管理条例（2019）》《苏州市河道管理条例（2019）》《苏州市养犬管理条例（2019）》《苏州市道路交通安全条例（2021）》《苏州市平安建设条例（2023）》《苏州市数据条例（2023）》《苏州市终身学习促进条例（2023）》等社会管理地方性法规，推动了社会自治规则与国家法律法规的衔接融通，全覆盖、分领域、多层次制定有效管用的社会规范，使得基层社会治理和人民群众生产生活有规可循。
（作者单位：南京信息工程大学法政学院）
责任编辑：包咏菲
作者 徐倩