以产权之「制」和空间之「治」支撑农业现代化
发展农业适度规模经营是推进农业现代化的重要着力点。土地细碎化已成为发展农业适度规模经营的主要障碍，带来农业生产成本高、机械化水平低等问题。长期以来，国家致力于通过产权改革和空间治理发展农业适度规模经营。一方面，国家积极推动产权制度改革，另一方面，国家投入大量资源进行空间治理，如 2023 年中央一号文件提出，「总结地方『小田并大田』等经验」，「结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题」。
过去的经验表明，产权之「制」抑或空间之「治」的「单兵突进」对发展农业适度规模经营作用有限，需要协同推进产权之「制」和空间之「治」。邳州在率先探索公共空间治理的基础上，大力推进「小田并大田」改革试点，为发展农业适度规模经营闯出了新路径。2023 年，邳州实现小田并大田 79228 亩，原 75647 块田整合为 18435 块，溢出土地 3323 亩，新增土地规模经营 3.8 万亩。
「制治互动」的理论逻辑
产权制度改革的逻辑在于不断从「产权错配」到「产权重构」，实现效率和公平相兼顾。一方面，产权界定可以提高产权的安全性，明晰各产权主体的权责利，确保各主体的权利得到公平的保护。另一方面，根据巴泽尔的产权理论，基于产权的可细分性，将细分产权分配给技能不同的主体会比统归于同一主体更有效率，实现效率的提升。
空间治理的逻辑同样遵循从「空间错配」到「空间重构」，实现效率和公平相统一。一方面，空间治理可以优化生产空间，提高生产要素配置效率以及土地生产能力。另一方面，空间治理后可以更好地应用现代化技术和发展现代化农业生产，缩小优势生产空间与劣势生产空间的差距，实现公平的目标。
产权之「制」和空间之「治」相互协同，通过「制治互动」能有效推动农业适度规模经营，实现「1+1>2」的效果。
产权制度改革可以激励空间治理，推动农业适度规模经营。一方面，产权的界定能增强空间治理的可行性。另一方面，产权的细分有利于形成空间治理合力，增强各主体之间的利益联结，增进产权主体和治理主体的价值共识，形成空间治理合力，共同推进农业适度规模经营。
空间治理有利于促进土地数量和质量「双提升」，更好地实现产权价值。一方面，空间治理能够增加有效耕种面积。如土地整治中削减田坎、恢复损毁土地以及开垦宜农未利用土地，重新获取被私占或者流失的农村集体土地，均增加了有效耕种的面积。另一方面，空间治理能够提高土地质量。有效的空间治理，如对田、水、路、林、村的综合整治，以及「化零为整」的土地整治，能有效改善农业生产条件，推动土地经营权流转，有助于应用与推广现代农业生产技术，实现土地规模经济，达到产权价值最大化。
邳州「小田并大田」「制治互动」的实践
为了破除全市农村集体土地资源被私占或流失的困境，邳州自 2016 年 6 月起，率先启动「公共空间治理」，其治理经验被列入全国乡村治理典型案例，写入 2020 年江苏省委一号文件。「小田并大田」属于生产空间的置换和更新，是公共空间治理的组成部分。2023 年起，邳州积极推行「小田并大田」改革试点，做好公共空间治理「后半篇文章」，切实解决土地细碎化难题，加快农业现代化。
土地细碎化是空间细碎化和产权细碎化的结合。空间细碎化主要是自然因素导致的，丘陵山地区更为严重。产权细碎化主要是家庭联产承包责任制下，基于对公平的追求，采取「肥瘦搭配」「远近搭配」的分地模式，导致一户的承包地分散在不同的地块上。
空间细碎化和产权细碎化既相互区别又相互作用。相互区别在于空间细碎化是土地空间形态的变化，产权细碎化是产权主体的变化；相互作用在于空间细碎化是产权细碎化的基础，产权细碎化又进一步加剧空间细碎化。
邳州早期通过土地整治如修路、平整地块、修建灌溉设施等，有效改善了农业生产条件，但是单纯的土地整治无法打破土地产权边界，改变小农的生产方式；农地「三权分置」制度的实施，放活了土地经营权，但是单纯的产权交易却无法彻底打破土地空间边界，实现土地集中连片。
为了破解上述难题，邳州实行公共空间治理与「小田并大田」改革试点齐头并进。
「三权分置」下，通过产权的界定和细分，促进各主体合力推动空间治理，提升农业发展质效。一方面，充分利用前期集体资源图码管控的成果，坚持农村土地承包经营权确权登记基数不变，创新土地入股等方式，推动农户承包田块空间位置置换，实现土地集中连片，推动农业规模化、现代化经营。另一方面，通过产权细分，调动村集体经济组织、农户和新型农业经营主体空间治理的积极性，三者合力促进农地规模化经营，提升土地利用现代化水平。首先，村集体经济组织落实集体所有权权能，通过开展高标准农田建设和全域土地综合整治等项目，增加了溢出土地所产生的收益，调动村集体经济组织参与空间治理的积极性。其次，「小田并大田」遵循「承包权不动」的原则，通过民主决策设立自种区和预留区，解决农户方便种田的问题，稳定了农户承包权，调动农户参与空间治理的积极性。第三，「小田并大田」遵循「经营权连片」的原则，设立流转区，由家庭农场、合作社、种植大户等主体经营，依托农事服务中心，提供全链条、一站式社会化服务，发挥现代化农业生产技术作用，调动新型农业经营主体参与空间治理的积极性。
通过空间治理，促进土地数量和质量「双提升」，实现「三权」价值最大化。一方面，空间治理增加了有效耕种面积。村集体经济组织将溢出土地通过自营或者入股等形式增加收益，提高了村集体经济组织的所有权价值。另一方面，土地质量提高，促进土地流转，增加了承包权主体和经营权主体的土地收益。对于承包农户而言，空间治理后原来细碎的土地实现集中连片，能够以更高的价格转出土地。
推进江苏农业现代化走在前的经验启示
习近平总书记指出，江苏要在「推进农业现代化上走在前」。结合邳州「小田并大田」「制治互动」的经验，提出以下经验启示：
坚持「制治互动」的改革方向。固化、细化、总结、提炼亭湖、邳州等地「小田并大田」试点经验，系统协同推进产权之「制」和空间之「治」，探索多种「制治互动」模式，实现「1+1>2」的效果，推进农业适度规模经营。
调动多主体共同参与的积极性。充分发挥多主体的合力，既要有政府推动农田建设、土地整治等项目支持，也需要产权制度改革激励村集体经济组织、农户和新型农业经营主体共同参与。
完善配套政策供给。高效统筹配套保障，扎实筑牢基础支撑。如充分释放数据要素潜力，更好赋能产权之「制」和空间之「治」，利用图码管控等信息化政策措施，实现家底清、问题明和效率高的改革目标。
保持足够的历史耐心。充分尊重农户意愿，因时因地制宜。改革的关键是要保证农户的承包权益不受损害，让真正需要土地的经营主体有田可种、有利可图，谨防土地向强势市场主体集中，将弱势农户排斥在外。
（作者单位：南京农业大学公共管理学院，中国资源环境与发展研究院）
责任编辑：包咏菲
作者 冯淑怡 何玉凤