提升社会组织承接政府公共服务职能的能力
社会组织作为重要的社会建设主体之一，是社会自我管理、自我服务和利益表达的组织化形式。依法规范和引导社会组织健康发展是政府职能转变的重要条件，它有助于维护竞争性的市场经济体制，弥补政府在提供公共物品和处理社会事务中的局限性。因此，研究探讨社会组织承接政府职能转移的新机制，对于加快政府职能转变进程、推动经济健康快速发展、维护市场经济秩序、倡导公益慈善事业、满足公共服务多样化需求、加快形成现代社会组织体制具有积极而重要的作用。
一、社会组织承接政府公共服务职能的基本状况
社会组织承接政府公共服务职能转移与政府向社会组织购买服务内涵是相同的，其具体做法是政府引入市场机制，把直接向社会公众提供的一部分公共服务和社会管理事项，按照一定的方式与程序，交由具备条件的社会组织承担，并根据服务数量和质量向社会组织支付费用。
目前，江苏向社会组织购买公共服务主要有三种类型：一是政府定向委托。即政府部门采取「费随事转」的形式，将行业行政管理的事务性、辅助性职能，以授权、转移、委托的方式交由行业协会承担，由行业协会提供领域内相关服务，政府及其有关部门支付相应费用。目前，南京、苏州、无锡等市接受政府授权委托事项的行业协会达到 455 家。二是实施公开招标。这种形式有利于针对群众最关心、最现实的问题或特殊群体需要寻求最专业、最有效的服务。三是开展公益创投。全省各级民政部门大力开展社区公益服务创投工作，资助扶持社会组织开展公益服务项目，实现培育社会组织、提供社会服务的双重目标。目前，社区公益服务创投工作在全省范围内深入推进，得到了社会组织的强烈支持和社会公众的广泛认可，覆盖老年人服务、青少年服务、助残帮困、社区服务、社会工作等多种类型。据统计，2013 年全省各级设立社会组织扶持资金合计 7963 万元。
到目前为止，全省鼓励各地采用多种方式建立社会组织培育扶持（孵化）基地，对社会组织予以资金、项目、人才、场所等多元化扶持，已建、在建各类社会组织孵化基地 133 个，培育各类社会组织 1573 个，共投入资金超过 1.5 亿元。同时，还通过向社会组织购买服务的方式，打造社会组织服务社会项目品牌。
二、社会组织承接政府公共服务职能存在的问题
应该说，我省推进社会组织承接政府公共服务职能方面已经做了大量工作，但仍然存在一些问题。
政府转移事务缺乏明确清单，不利于我省社会组织健康发展。从全国宏观层面来看，深圳、上海、北京、河北等地目前均出台了明确政策，将政府购买服务纳入财政预算，对全省多数地区，这一工作的开展还停留在「非规范化」、「非常态化」阶段，各地的实践依然处在各自为政状态，地区差异性较大。一些地方政府出台的向社会组织购买服务的暂行办法及目录等，在很大程度上属于纲领性文件范畴，并没有明确的细则，以及详细的监督、考核和问责等流程机制，不利于政府购买服务的长期可持续与健康规范发展。
竞争机制缺乏影响社会组织「积极作为」，存在腐败风险。政府购买社会组织服务过程中缺乏制度性的监督制约机制，以及良性的竞争淘汰机制，导致这一领域产生腐败风险的概率增大。这些情况包括社会组织缺乏自主性而成为政府的执行工具，购买过程不规范、不透明，缺乏竞争、暗箱操作，服务效率低下，社会组织营利取向过强等问题，应该引起警惕。
社会组织实际工作能力孱弱，承接政府职能作用发挥有限。整体上来看，江苏各类社会组织仍处于发展的初级阶段，自身建设薄弱，服务能力不足。一些地方仍抱有「求稳求全」的态度要求社会组织一开始就能非常专业、高效地开展各种工作，而没有认识到只有将社会组织的数量做大，才能形成竞争机制。目前一些地方政府集中资源大力展示个别亮点工程，这不利于社会组织生态系统的长期健康发展，也没有起到让社会组织为政府分忧的政策目标，更没能起到激活社会活力的根本要求。
购买服务缺乏财税激励机制，诸多的技术性配套措施仍需规范。政府向社会组织购买公共服务如何解决账目往来发票问题，如何区别界定社会组织活动的非盈利性，这些因素都会影响财政资金的使用效率。到目前为止，各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏法律依据。而地方政府自行制定、颁布的相关指导性意见往往在可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大，在诸多制度性规范缺失的情况下，社会组织难以健康可持续发展。
三、提升社会组织承担政府服务职能的对策
更新观念，认识政府职能转移的重要性。明确政府与社会组织之间的职能定位，凡是社会组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关不应干预。政府要优先将社会组织的行规制定、行业的管理与协调职能（如协调、准入、评比等）、社会事务管理与服务职能（如法律服务、环境保护、宣传培训、社区事务、公益服务等）、技术服务与市场监督等职能（如业务咨询、统计分析、决策论证、资产项目评估等）转移给社会组织。
尽快确立转移事项清单，消除基层工作疑虑。参照发达地区的成功经验，尽快出台有关政府购买服务转移项目名录，在省级层面规范制度、流程与具体操作守则。政府各相关职能部门按照深化改革的实施意见精神和社会组织归口管理的要求，厘清目录清单，在程序上尽快确定哪些职能与公共服务可以转移或授权、委托给社会组织。与此同时，明确政府转移事项必须采用公开招标的方式，建立公开透明的招投标机制以及通报机制。
加大扶持力度，健全社会组织发展的保障体系。政府在职能转移过程中要建立完善促进社会组织发展的支持保障体系，加强社会组织建设。主要包括：一是在资金上给予支持；二是在人才政策上给予支持，对社会组织的专职人员进行专业培训，鼓励和推荐优秀人才参加社会组织工作；三是在业务上给予支持，政府职能部门要及时将有关的行业政策、动态和法规、规章等信息告知社会组织，扩大社会组织信息来源；四是对规模较大、内部管理规范的社会组织，给予重点的扶持，引导其在管理和运作上创新发展。
加快改革步伐，建立健全社会组织监管机制。激发组织活力需引入适度竞争机制。鼓励培养与退出淘汰并举，明确建立健全可操作的社会组织退出机制。对社会组织的违法违规行为依法追究责任，实行有序退出。完善社会组织诚信自律机制，下大力气规范社会组织财务行为。贯彻财政部《民间非营利组织会计制度》，指导社会组织健全会计核算制度和财务管理制度。社会组织登记管理机关和相关部门根据职责分工，推动完善社会组织财务信息公开披露制度，健全社会查询、监督和举报机制。努力打造社会组织公信力工程，建立健全社会组织规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等机制。
努力修炼，提升社会组织自身综合素质。一是建立完善以章程为核心的内部管理制度。完善社会组织法人治理结构，健全议事规则，明确权力机构、决策机构、执行机构的职责。二是建立完善以公共服务等级为核心的综合评价体系。确保评价机构以客观、独立、公开、公平、公正的原则开展公共服务事项，不断提高社会组织的公信力和社会认同度。三是建立健全社会组织从业人员的行为准则和职业道德规范。积极构建惩治和预防腐败体系，注重从源头上防范组织腐败问题的滋生蔓延，不断增强反腐倡廉意识，提高拒腐防变能力，使社会组织更好地服务企业和回报社会。□
（作者系省社科院社会学所所长） 责任编辑：刘卫东
作者 张卫