浅析新形势下央行在储蓄类国债管理中存在的问题及建议
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【摘要】储蓄类国债（凭证式国债和电子式储蓄国债）作为中国国债市场的主力品种，在筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求等方面发挥了重要作用。随着财税、金融体制改革的不断深入，央行在储蓄类国债的管理中面临着前所未有的挑战，为更好地适应新形势的要求，文章将对央行在储蓄类国债管理中所存在的问题进行分析并试图提出相关建议。
【关键词】储蓄类国债 管理 对策
一、新形势下储蓄类国债管理现状
二、储蓄类国债管理所存在的问题
(一)管理机制方面
1.产品设计存在缺陷，加大央行监管难度
一是利率设计缺乏灵活性易滋生相关风险。目前，储蓄类国债均实行固定利率制，利率不能根据市场变化情况进行调整。由于市场不确定因素的存在，尤其是在当前多次调整金融机构存贷款利率的影响下，必将给央行储蓄类国债管理带来诸如应上调金融机构存贷款利率时承销银行将面临着大量提前兑付占压资金的潜在风险、下调金融机构存贷款利率时所引发的发行人通过国债回购协议强行购回已发行国债的回购风险，进而影响承销银行资产质量及资金流动性。二是记账式国债和储蓄国债收益率不相符给市场稳定性造成冲击。我国记账式国债和储蓄国债的利率机制采用双轨运行模式，而基于当我国存贷款利率尚未完全开放，两种国债的收益率不相符的情况时有发生，且差距往往较为明显，而这种差距往往容易损害投资者的利益，对市场的稳定性造成冲击，加大了两种国债的管理难度。
2.国债管理方式滞后，无法实现动态监督
一是对具体销售过程难以直接介入并进行有效监督。目前，储蓄类国债整个发行过程由各商业银行直接承办，人民银行对发行任务、发行网点等情况了解相对滞后，只能通过各承销机构报送的发行周报收集发行任务和发行进度等相关信息，难以直接介入国债的具体销售过程并进行实时动态监控；对某些可能存在的事先行为也难以实施有效监测，加大监管难度。例如，存在承销机构把销售国债作为不正当竞争手段的可能。即有承销资格的在国债销售紧俏时，不排除会提前向VIP客户预留额度，以此作为稳定VIP客户等的一种营销手段，以便带给其更大的后续利益空间。而这一行为属于事前行为且违反了社会公平正义的范畴，给央行监管工作带来了一定阻碍。二是国库部门与承销机构从事国债销售部门并未建立真正信息共享平台。基层央行在开展国债非现场监管工作过程中，只能依靠各承销银行通过专用邮箱或电话，报送数据准确性不高、时效性差，并没有实现真正的信息共享，无法实现动态监管，导致人民银行组织协调、反映监督的作用不能充分发挥。
（二）法规制度方面
1.政策界限模糊，各部门监督职能不明确
一是未对央行监管范围进行明确规定，监管工作处于被动局面。以凭证式国债为例，凭证式国债有关发行文件虽然规定了中国人民银行各分支行、营业管理部和各地财政部门均为凭证式国债的监管机构，但未明确谁来组织承担日常监管工作及没有对人民银行的监管范围进行明确规定，致使人民银行开展国债监管工作方面处于被动局面。二是受承销机构机制影响，国债管理工作实施有所局限。由于凭证式国债是由各承销机构承购包销，各承销分支机构直接向其上级主管部门负责，各承销机构自成体系，人民银行虽然作为银行的银行，对凭证式国债的管理却难以实施，难以进行具体监督管理。三是机构职能界定不清，各方分工协作欠缺。法律法规和规章赋予各级政府财政部门监管国债发行工作，人民银行各分支机构国库部门协助财政部门；但是，由于国债发行筹集的资金全部通过承销银行上划中央财政，对地方财政收入或绩效没有任何影响，另外财政部门亦没有对地方国债管理工作执行量化考核，地方财政部门不愿意付出成本进行监管，对本地国债宣传和发行对付管理介入不够主动，对人民银行开展的国债宣传和检查工作也较少提供协助。
2.缺乏明确立法维护，央行监管依据不足。
一是基层央行对承销机构违规行为缺乏有效的处理手段和处罚措施。一般情况下只能对其违规行为通报批评、责令整改，或向上级部门反映，而这样的监管形式和监管力度作用有限，缺乏行而有效的处理手段和处罚措施。二是文件规定内容不够详实，对部分问题没有明确规定。国债发行文件规定的内容不够详尽，对有些在实际操作中经常遇到的问题没有明确规定，导致央行在监管过程中存在“缺口”。如承銷机构首日发行没有如期发售，是否属于违规，是否允许承销机构主动投资凭证式国债等，这些情况在凭证式国债的发行和兑付过程中都出现过，但文件规定中都没有涉及到。
三、完善央行储蓄类国债管理工作的相关建议
（一）借鉴国外先进做法，实时降低相关风险
目前，英国的储蓄类债券，主要为固定利率产品和变动利率产品，变动利率产品包括有奖债券和便捷储蓄凭证，固定利率产品包括固定和指数挂钩类储蓄。美国储蓄类国债也多为固定利率类和浮动利率类，例如其EE类储蓄国债的利率每半年调整一次，即每年5月和11月宣布新的利率，相对较为灵活。针对我国储蓄类国债由于产品设计存在缺陷而导致的管理风险（例如提前兑付风险）、不正当竞争、对市场稳定性造成冲击等一系列问题，我们可适当借鉴国外先进做法，降低相关风险。在确定储蓄类国债利率水平时，可在考虑了相同期限储蓄存款利率和记账式国债发行利率的基础上，采用浮动利率或对利率进行通货膨胀指数化处理，对基准利率进行一定幅度的调整，降低因外部调整而产生的相关风险。
（二）优化国债信息传导渠道，搭建“国承”信息共享平台
针对当前国库部门与承销机构并未建立真正信息共享平台等问题，建议理顺并优化国债信息传导渠道，可由上级行统一搭建“国承”（国库部门与各承销机构专门从事国债销售部门）信息共享平台，加强两者的沟通联系，同时对国债发行、兑付情况进行跟踪监控，实时掌握辖区内各销售网点发行进度、发行余额、提前兑付量等指标，确保国债监管的及时性和有效性，提高国债监管效率。
（三）明确各监管主体的监管职能，将央行作为主要监管部门
一是明确监管职能，规避“监管真空期”、“监管缺位”等问题。针对当前我国国债市场多头管理的格局，我国应以立法的形式明确各监管主体监管权限、职责以及相互之间的制约关系，加强各监管主体间的沟通协调，对出现的问题共同商讨，规避“监管真空期”、监管缺位等的产生，进一步提高国债监管效率。二是深化国债监管体系，将央行作为主要监管部门。针对当前各级地方政府财政部门不愿意履行国债发行的监督检查职责的实际情况以及国债发行筹集的资金属中央财政预算收入的一部分，可将人民银行作为国债市场的主管部门，依据法律授权制定详细的国债监督检查管理规章，规范商业银行国债发行、兑付行为，建立对承销机构的奖惩措施，加强窗口服务指导，并充分利用国债信息管理系统，促进国债发行平稳、有序进行，发挥国债资金对国民经济发展的促进作用。
（四）完善相关法律法规建设，确保央行依法开展国债监管
在我国，国债市场缺乏一部像《证券法》这样能系统地规范市场行为的基本大法，建议加快对国债市场相关法律法规的制定和修订工作，并尽早出台国债管理的基本大法——例如《国债法》，明确监管依据，强化央行及其分支机构的国债管理权限，使国债发行、兑付、交易、托管、结算、监管等各个环节均实现有法可依。
参考文献
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（责任编辑：陈岑）
作者 肖茜