关于新农保制度下养老金政府补贴额分配决策初探
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【摘要】从2009年9月起，我国国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，实施新农保制度。本文将通过从新型农村社会养老保险制度中基金筹集方式之一的政府补贴角度出发，建立初步的计算模型，分析在新制度实施初期，对于“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人”，政府应如何进行补贴，以达到实现社会公平分配的决策。由此在扩展到制度实施后的长期情况中政府补贴的分配策略。同时对该模型进行相应的理论验证和适用性分析，确保新农保制度下政府补贴的效用最大化。
【关键词】 新型 农村社会养老保险制度 政府补贴 供求模型 必需品
2009年，我国为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，确保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定， 建立了新型农村社会养老保险制度，并在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。
此次新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，其中政府补贴部分是新型农村社会养老保险与传统农村社会养老保险的显著区别的地方。
作为指向市场失灵和低效率的政府补贴，在供求配置上可以发挥极大的作用。首先，作为养老金中新增的部分，政府补贴成为收入调节的一种方式。在地区的收入差距愈来愈大的今天，它可以缓解部分收入不均的现象，特别是限定在农村人群范围内的养老保险金，有利于城乡二元结构的缓解，加强社会公平；同时在农村人群可以少缴费的情况下加大养老保险金的普及范围。其次，养老金中的政府补贴部分是年老后的一个额外的恒定收入，可以促进农村老人的消费，最大程度地满足他们的生活需求。
然而，与政府补贴有关的具体规定在相关文件中却描述得不多，主要依靠中央确定的基础养老金标准和地方政府的自己衡量标准予以补充，加之补贴涵盖的地域范围太广，一言以蔽之就是忽略了各个地方的收入差异，对于实现公平的原则以及上述的作用事实上并无明显效用。这也正是下文重点分析的地方。
一、新农保下政府补贴的实施规范及存在的问题
（一）政府补贴的实施规范
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下称《指导意见》）可以知道，在新制度实施的初期，政府补贴分为两个部分，其一是对参保的农村人群进行缴费补贴，其二是对“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人”应领取的养老金进行补贴，“其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”。现在的补助基数是每人每月55元。
其中，在《指导意见》对地方政府对个人缴费的补贴规定中，补贴额度并未进行明确限定，仅仅确定了下限为“对农村居民个人缴费每人每年至少补30元”，而“是否高于30元，高多少，由地方政府根据自身情况确定”。
（二）存在的问题分析
从《指导意见》的规定中可以看出，地方政府对于个人缴费的补贴额度确定的方法是模糊的，并没有一个明确的指标。并且在对于补贴额的分配上也没有进行细致的分类。而中央政府的补助基数是否可以带来补贴的显著效果也无从得知。这意味着，即使是出于政府财政上的考虑，也没有确切的方式来衡量补贴的效用。特别是，由于不同地区的农村的老年人生活条件存在许多差异，如果政府仅以统筹的方式规划分配，必然会造成一定程度的不公平。尤其对于贫富差距大的农村地区，这样的不公平会更加地显著。结果导致养老金分配上的低效率，与该措施的制定初衷发生偏离。
这就产生了对不同收入程度的老年人应该给予不同额度的政府补贴的要求，来加强此项措施的效率和公平。
然而即便要对不同收入的老年人进行细化的分类也是存在一定困难的，若过于细化反倒会提高政府分配的难度，增加分配的成本，降低分配的效率。因此，该项分类应满足用最少的类别涵盖最大程度的差异，且在现实意义上也易于统计。
针对以上问题，笔者提出新农保制度下养老金政府补贴额分配决策模型，意欲用模型得出的数据来测算政府有效补贴的数目，或者至少用来作为评价补贴的有效程度的参考。
二、养老金政府补贴额分配决策模型。
该模型忽略政府补贴的收入过程，直接从政府补贴分配出发，首先从政策实施后的一般情况开始分析，再推导出特殊情况下的分配决策模型，如刚开始实施政策时的情况；首先从作为中央政府和地方政府的补贴之和的政府补贴求解出发，再对中央政府和地方政府的补贴分别进行评价。
从简化模型的角度上考虑，因为研究的对象只针对政府补贴，因此先考虑60岁以上农村老人养老金的来源均为政府补贴。而在《指导意见》刚实施的情况下，60岁以上老人的养老金来源也确是如此。
（一）前提、分类与五个重要假设
首先，笔者确定该模型的基本前提是：政府的目的是保证所有农村老人的平均生活，即他们对必须生活用品的需求达到帕累托最优。
该模型解决的是一个地区的养老保险金的分配，如果要把它扩展到多地区，甚至是一个国家，只需进行适当的加总即可。需要说明的是，下文的政府补贴为中央政府和地方政府的补贴之和。
现在，笔者把一个地区60岁以上的老年人分为以下三类：第一类为无经济来源的老人；第二类为有不稳定经济来源的老人，若该老人的不稳定经济收入足以保障其平均生活水平，将其归入第三类老人，不予以考虑——这里讨论的是当不稳定经济收入不足以保障其平均生活水平时的情况；第三类为有稳定经济来源的老人，该类老人的收入足以保障其平均生活水平。
以前提条件和分类方式为基础，笔者进行以下五个假设：假设一，政府有足够的资金发放补贴。假设二，由于地方政府的补贴部分会按照其存取比例发放的规定，为使计算得补贴不受其比例的影响，达到简化模型的目的，我们可以假定所有参保人存入相同的金额（事实上，在政策刚开始时，60岁以上的老人是不存在存入的金额，他们一旦符合条件可直接按月领取养老金），此时，政府养老金的补贴在表面上表现出来的形式符合《指导意见》中的规定，并且对于三类老人均相同（中央政府和地方政府的补贴之和相同）。假设三，第一类老人每人每月收入为当地最低生活保障金（δ）和政府养老金补贴额（k）的和（k+δ），且正好足够买每月可以达到平均生活水平的必须生活用品，而第二类和第三类老人仅享有政府补贴额（k）。假设四，第二类老人的收入小于第三类老人的收入；假设五，每个老人对必须生活用品偏好相同（一般情况下这符合实际）。
现在利用养老金政府补贴额分配决策的模型，笔者对政府理想补贴额k和政府总补贴额进行求解。
（二）模型的建立和计算
1.图形的建立
笔者利用欧几里得的二维平面空间，建立横纵坐标，如图2示。其中纵坐标表示养老金中政府发放给60岁以上老人的补贴额的总供应量，即政府补贴额，以Y表示；横坐标表示装有必须生活用品的篮子（以下直接称为必须生活用品）的需求量，以Q表示。
我们知道，因为必须生活用品符合完全竞争市场的假定，所以在完全市场中长期的情况下，必须生活用品的价格固定，如图1示。
因此笔者在这里令横轴代表的就是在价格固定的均衡状态下，无数使供求相等的Q。此时的横轴相当于一条均衡轴。
我们对下向右下方倾斜的补贴需求曲线Dm可以做出如下分析：当政府总补贴额为Ym时，没有老人需要保障其基本生活了，即此时该地区中所有老人全部可以过上平均的基本生活；当政府总补贴额为0时，第一和第二类老人需要保障其平均的生活水平，即此时该地区中第一和第二类老人需求必须生活用品的量为Q。
纵轴的负半轴表示的是社会供给S在固定价格下随政府补贴额的增加而逐渐增加的过程。其类似于正半轴在商品市场上的倒影。
位于横轴上的Q代表了政府补贴使一个地区60岁以上的老人平均生活水平满足的均衡状态。由于Q是在固定价格下的供给量和需求量，因此显然可以知道，曲线Dm和S的斜率的绝对值均为。
2.参数的设定
因为第三类老人即使在没有政府补贴的条件下也能满足平均生活的需求，所以在此时的坐标轴内中，Q中包含的第三类老人的需求为0，即此时坐标轴中的的政府总补贴额只包含第一类和第二类老人对政府补贴的需求额数，即，也就是政府总补贴额实际有意义的部分。
从Y1和Y2的表达式分析，为了求出最终目标k的值，我们可以先从第二类老人入手。
4.变化了的政府补贴（k’）的计算
在新农保制度下养老金政策开始事实的初始阶段，当政府补贴发放时，自然会引起必须生活用品需求量的上升，因此在短期内，必须生活用品的价格上升，如图3示。此时为了维持保证所有农村老人的平均生活的目标，政府的补贴额需要发生变化。
显然，与此同时发生变化的还有第三类老人的数量。因为必须生活用品价格的上升，就会有一部分的第三类老人应对不了此时物价上涨的风险，转化为第二类老人，即他们也需要政府补贴来满足剩余的必须生活用品的需求，这也从一方面反映了养老金保障的重要作用。
假设这部分转变的人数为△，变化了的政府补贴额为k’，上涨了的必须生活用品的价格为a。
但在这里需要说明的是，△代表的不是第三类老人的实际转换人数，它代表的是把补贴额全部用于买不足的必须生活用品的人数，即此时的补贴额属于，该人数使用的补贴额的和（）与实际转换人使用的买必须生活用品的补贴额的和是等效的。
三、一般情况的说明和理论验证
（一）一般情况的说明
由于上述模型建立在一定的假设条件和简化定义等特殊情况下，现在我们用理论和实际相结合的方式来调整该模型，使其适应一般的情况。
首先该模型的第二条假设虽然排除了参保人会因多储蓄而获得更多政府补贴的可能，但是这一排除恰巧使算出的政府补贴额代表原始的政府补贴，增加的政府补贴可以随储蓄增加额所对应的补贴级别进行补充，对于这种缴费补贴的增加程度，应该是符合补贴的边际增加额等于边际效用的。这相当于是在实现了公平的情况下，继续增加公平的效用而已。因此，在此假设下得出的结论是具有实际意义的。
当然，因为生命周期假说存在着许多缺陷，如遗产，保险等的其他支出都没有考虑，因此，该政府补贴的分配决策模型并不能准确地把政府补贴中包含的中央政府和地方政府补贴所占部分准确地划分出来，但它能起到一个有效地评价作用，特别是对于中央政府的补贴，可以提供参考数据。
但最关键的问题是根据二维坐标图由该模型得出的k值是否具有一般性。在这里，笔者必须指出，其k值的计算主要是利用坐标图中的点之间的关系得出的，也就是说，我们利用的是曲线无论在凸函数还是凹函数，亦或是在波形下降或者上升情况下它都必须经过的点计算出k的值。因此k值在理论上是不存在差异的。
最后，该模型计算出来的仅仅是属于一个地区的值，这是为了保证政府补贴能够达到公平的效用。很明显，每个地区的农村老人的三类人口数目都不同，比如东部地区的一、二类老人会偏少，而西部地区会偏多。因此政府补贴k值应根据不同的地区而有所区别，所以地方政府可以根据不同的k值来做出自己的决策；或者是把k值加总，中央政府可以以此值作为决策的一个参考。
（二）理论验证
由于新农保刚刚步入台阶，在政府补贴方面我们缺少数据来验证模型的正确性。但是我们可以利用所得结果来证明该模型对于促进公平分配的有效性，确保正确的经济意义。
根据模型我们知道，它意味着k与最低生活保障金成正比，与第一类老人的人口数成反比。也就是说，在其他条件不变的情况下，如果一个地区的最低生活保障金高，则k值高，反之则k值低。而我们知道，在政府补贴中，中央政府的补贴是固定的数值，变动的是地方政府补贴的数值。因此，如果一个地区的最低生活保障金高，则地方政府多补贴，反之则地方政府少补贴，这和现实的發展状况是相适应的。而的意义在于，在其他条件不变的情况下，如果一个地区的第一类老人（无经济来源的老人）的人口数下降，则k值高，反之则k值低。这说明如果无经济来源的老人减少，参保人得到的政府补贴就会增加，因此社会上就更有减少无经济来源的老人的数量的激励，这是符合社会福利的目标的，也正是补贴使用的功效，体现了公平的原则。
虽然现实数据的检验也是十分重要的环节，但是这部分只能等真正运用的时候再验证了。
四、模型的适用性分析
由模型的最终等式，我们可以知道，政府对于补贴额的总量和分配，只要知道三类老人中任意两类老人的人数，以及适合当地的最低生活保障金水平和基本生活必需品的物价水平。显然这些数据都是非常容易能统计得到的。这就满足了最初所要求的效率问题。
因此，从适用性的角度来说，该模型是可以被广泛使用的。
五、总结
一直以来，养老金制度的普及和完善都是我国社会主义建设的重要课题。其不完善的或者有争议的问题都亟待解决，特别是养老金普遍过低的问题。但随着新农保制度的深入，政府补贴等一系列惠民政策的出台，都是解决以上问题的良好方向，但这些措施的效用依然需要长时间的实践证明和具体方式的评估，当然，增加政府政策实施的透明度也是必不可少的。
参考文献
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作者简介：徐淑丹（1990-），女，中央财经大学研究生院，研究方向：数量经济学。
（责任编辑：刘晶晶）
作者 徐淑丹