全面预算绩效管理中预算监督机构独立性的研究

全面实施预算绩效管理是我国建设现代预算制度的有力支撑，预算监督机构的独立性促进了全面预算绩效管理的实施和推进。本文以应急管理部门的专项支出预算视角，分析预算监督机构监督独立性存在的制度体系不完善、科技保障不完善、专业化程度不足的局限性，并根据这些局限性提出预算监督机构的制度化和法治化、建立全国范围内预算联网监督系统、多维度提升预算监督的专业化水平三方面的路径与建议，以提高预算监督机构对应急管理部门的专项支出预算进行监督的独立性程度。

当前，全面深化推进预算绩效管理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，是建设现代财政制度的关键。政府预算全过程的绩效管理要求预算的公开透明，而在阳光预算中，预算监督机构作为外部监督主体之一，其监督独立性对政府预算全过程的健康运行具有很高的重要性。而目前的预算监督独立性面临着预算监督制度体系和法律体系的不完善、预算各监督主体互联互通的缺乏、预算监督的专业化水平较低等局限性，这些局限性在应急管理部门的专项支出预算上也有着明显的体现。针对这些局限性从法律制度体系完善、科技引入、多维度提升预算监督机构人员专业化水平三方面提出可行性建议，以提升预算监督机构独立性的程度，促使预算监督从形式监督向实质监督有效转换，保证应急管理部门的专项支出预算的质量。

一、预算监督机构在全面预算绩效管理中的作用

财政部于 2011 年制发的《关于推进预算绩效管理的指导意见》对推进预算绩效管理的重要性、指导思想和基本原则、主要内容、工作要求等进行了规定。中共中央办公厅印发实施关于预算监督的相关文件，也对预算监督机构的绩效水平提出要求，指出要切实履行监督职责，做好新时代预算监督机构审查监督重点拓展改革工作。在党的全国代表大会报告和中央全会决定等重要文件中，都表明了预算监督对于全面预算绩效管理的重要作用。

预算监督机构对政府预算所拥有的监督权是《宪法》《预算法》等法律法规赋予的重要职权。预算监督机构所拥有的监督权体现在对预算的全口径审查和全过程监管。预算的全口径审查指对一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算这「四本预算」做到全口径审查；全过程监管指对预算的各个环节「编制」「审批」「执行」「评价」进行「事前监督」「事中监督」「事后监督」。当前预算监督机构主要做以下几个方面的工作：一是听取预算执行情况的报告，主要是督促有关部门落实大会预算决议以及财经委预算审查结果报告中提出的各项意见建议；二是加大对预算执行过程的监督，建立预算联网监督系统，通过实时在线及时发现问题，督促有关部门解决执行中的问题；三是加强对重点领域财政资金的专项监督，每年围绕一个重点领域的资金使用情况开展监督，不断把这项工作做得更扎实，提高监督的深度和实效；四是进一步加强对审计查出问题整改情况的跟踪监督。这些工作的开展即是全过程监督的体现。

预算监督机构作为外部监督主体所具有的独立性对于政府预算的监督来说有着得天独厚的优势。内部监督是各级政府和相关部门的相互监督，具有交叉性，但无法完全杜绝道德风险的产生，难以发挥监督的作用。而预算监督机构作为外部监督最有力的主体，代表公众进行决策，因为其监督具有独立性，不受其他力量的制衡，排除了无关因素的影响，能最好地发挥监督的作用。疫情期间，为了应对重大公共卫生事件而采取了大量应急管理措施，资金拨付的数量、支出项目、项目实施效果等都纳入了预算监督机构预算监督的范围。但当前，预算监督机构的独立性仍具有局限性，需要得到进一步的完善，以深化推进全面预算绩效管理在应急管理领域的高质量发展。本文以应急管理部门的专项支出预算进行分析。

二、预算监督机构预算绩效监督独立性面临的局限性

（一）预算监督制度体系的不完善

1.信息不对称。相较于与项目实施有直接联系的预算执行单位和财政部门来说，预算监督机构有时候会难以了解项目实施以及资金使用的具体情况，不能动态监督预算资金使用的状况，可能出现评价与实际情况相脱离或者不匹配的情况，即存在「信息不对称」①。而信息不对称由预算透明度和预算细致度不高所导致。一方面，预算的透明性是政府预算的基本要求，其意义在于保障公民的知情权、督促政府更好履行受托责任，有助于政府依法理财、进一步加强预算监督机构的预算监督能力。尽管我国的政府预算正在变得越来越透明，但仍无法让预算监督机构掌握全面的预算资料，做出的监督评价只能是片面的。另一方面，预算的细致性能让预算监督机构通过详实的预算资料、精准的数据看懂预算，从而做出客观合理的监督评价。预算监督机构看不懂的主要原因就是预算细致度不高，预算收支仅列出「类」「款」「项」三级，缺乏「目」级明细。以湖北省级应急管理部门公布的 2018 年财政专项支出预算表和专项转移支付分市县表为例 ②，两表中标明了财政专项支出项目是「安全生产专项」，包括部门分配管理的本级专项和对下转移支付项目，并且标明了专项转移支付分配到各市县的预算数，但预算监督机构仍无法充分知情专项资金用在了哪些具体的事项上，无法评价各预算执行单位是否遵守了专项转移支付的专门用途原则，将资金真正用在安全生产上而做到实质监督。

2.重点不突出。「重点支出」是法律规定和中央要求的预算监督机构开展预算审查监督的重点。但由于「重点」的标准不够明确，导致监督存在一定的盲目性。以地方预算监督机构监督的实际情况来看，一些地方预算监督机构对支出预算的总量与结构、财政转移支付等监督存在盲区，无法筛选出监督重点。应急管理部门的专项支出预算监督对突出重点有更高的要求，要求预算监督机构做到对重点领域的专项监督。因为监督重点的不突出、不明确，导致了预算监督机构监督的针对性不强、效率不高。并且，监督重点不是千篇一律的，而应结合各个地方实际因地制宜，找准所在地方各自的监督重点。

（二）预算监督科技保障的不完善

在科技迅勐发展的信息时代，预算监督机构对政府预算的监督方式也在顺应时代发展潮流而不断创新。其中，预算联网监督成为了预算监督机构「看」预算的「天眼」。预算联网监督的好处表现在如下四方面：其一，由定期性的报表审阅转变为实时性的电子信息审阅；其二，由静态的时点监督转变为动态的全过程监督；其三，由事前、事后的被动监督转变为事前、事中、事后监督三位一体的主动监督；其四，由发现问题监督转变为预防问题监督。预算联网监督模式试点情况如下：预算联网监督首批在广东等七省份展开试点工作。以预算联网监督试点之一的广东省为例分析。2013 年，广东全省 114 个县（市、区）预算监督机构与本级财政部门实现联网，县级联网率达到了 90% 以上。其预算联网监督系统的监督范围包括了四本预算，有查询、统计、分析、预警等功能。虽然广东省的预算联网监督工作取得了不少实效，但也存在全国范围内信息互联互通受阻、系统操作难度大等问题。总体上，预算联网监督系统的建设尚处在省市内部的数据共通状态，并没有形成全国范围内的信息共享，应急管理部门的专项支出预算信息也只能在省内流动。

（三）预算监督专业化程度的不足

预算监督机构中工作人员的专业水平参差不齐，监督专业化程度难以支撑对预算的实质监督，只能流于形式和程序。如预算审查监督阶段就缺乏高水平的专业人员。在财政政策变化等因素的影响下，相关人员难以对应急管理部门的专项支出预算进行有效审查。虽然兼职委员中有财经工作方面的专家，但因其具有的兼职性，作用发挥较为有限。

三、预算监督机构预算绩效监督独立性的提升路径与建议

（一）预算监督独立性的制度化与法治化

预算监督机构预算绩效监督独立性制度体系的完善可以考虑从以下几个方面推进：

1.提升政府预算的透明度和精细度。2018 年，湖北省级应急管理部门用于系统政务公开预算资金 155 万元，较 2017 年增长 55%，并且明确了专项资金的支持范围、申报条件、申报流程、申报方式，在省级应急管理部门网站上公开 ③。这体现了湖北省级应急管理部门在提升政府预算透明度上的努力。在此基础上，建议继续扩大公开范围，尤其是要全面公开安全生产等专项支出预算的资金去向、资金使用动态情况、资金使用效果，以方便预算监督机构根据专项资金专款专用的原则对预算执行单位和部门进行监督。可以单独制定《应急管理专项支出预算公开实施条例》，将专项支出预算信息公开的要求和实施程序逐条列在实施条例中，并赋予实施条例法律效力。此外，要在《政府信息公开条例》等制度和相关法律法规中规定专项支出预算要添加「目」级明细，并根据行政区域、具体项目的性质等将明细列明。

2.完善预算绩效评价体系。可以对具体项目的重大程度进行分类，根据分类构建差异化的绩效评价体系。将专项支出预算中涉及民生的重大项目和以往审计中的问题多发领域进行综合评价，而对其余的项目则进行简易评价。绩效评价依赖于绩效评价指标。可将现有的绩效指标分类，也分为用于重点项目评价的关键绩效指标和用于普通项目评价的一般绩效指标 ④。预算监督机构对专项支出预算进行审查监督时，就可以着重审查重点项目及其关键绩效指标的指标值，突出了重点，减少了监督的盲目性。要将此种分类方法和分类要求规定在相关制度和法律法规中，并赋予法律的强制约束力。

（二）完善预算信息共享机制——建立全国范围内预算联网监督系统

2018 年，湖北省部分市、县一级应急管理部门未能充分发挥主流媒体及微信、微博等新媒体功能，信息公开工作途径少、方法单一的问题就显示出预算联网监督系统的重要性 ⑤。预算监督机构通过预算联网监督系统进行监督具有系统性、全面性的特点，可以避免做出片面的评价。但要方便预算监督机构借助预算联网监督系统进行有效监督，还需要将系统统一到全国范围，预算信息的全国流通能解决信息盲区、信息不对称问题，对预算的监督力度也自然加强。此外，还需科技技术保障，通过提升编程技术、软件设计技术等科技水平来简化系统使用操作步骤、系统显示页面布局，让预算监督机构相关人员具有专业的计算机知识技能，熟练运用系统进行监督。

（三）多维度提升预算监督的专业化水平

2018 年，湖北省部分市、县一级应急管理部门信息公开工作中存在的问题还包括负责信息公开的人员均是兼职，流动性大，业务能力、管理能力不足。鉴于此问题，湖北省级应急管理部门举行了有关信息公开的会议和培训班 ⑥。这对于预算监督机构预算监督专业化程度的提升来说是一种好的经验。首先，建议提升预算监督中专职委员的专业水平。可从定期举办的培训班着手，培训班分学期连续进行，一年两学期，每学期进行期中和期末考核，考核通过才能结业。培训班每年都要举办，不断巩固专职委员的专业知识，贯穿整个工作周期。其次，对预算监督中的兼职委员给予适当奖励和激励，鼓励拥有专业知识的专家成为专职委员，以监督预算为主要职责。再者，可将预算相关知识体系开设成大学专业的必修课程，将预算知识普及到更多的大学生。当这些大学生走向各自不同的岗位，在有幸成为预算监督机构的工作人员时，能根据自己所学的预算知识对预算进行监督，则对应急管理部门的专项支出预算也能做到实质有效的监督。

四、结语

当前，我国正在稳步推进全面预算绩效管理，而预算监督机构监督的独立性在很大程度上影响了实现全面预算绩效管理目标的进程。提高预算监督机构独立性程度可从完善预算绩效监督独立性的制度建设和法治建设、建设全国范围内的预算联网监督系统、多维度提升预算监督机构相关人员专业化水平入手，使预算监督机构充分发挥作为预算外部监督主体的作用，对应急管理部门的专项支出预算进行实质监督。

注释：

① 马蔡琛，赵笛：《全面实施预算绩效管理中的人大绩效监督》，《中国财经报》，2020 年，第 6 页。

②2018 省安监局部门预算公开[EB/OL]. http：//yjt.hubei.gov.cn/fbjd/xxgkml/czzj/czgk/201803/t20180305_453301.shtml，2018-3-5。

③ 湖北省应急管理厅官方网站[EB/OL]. http：//yjt.hubei.gov.cn/，2018-3-5。

④ 马蔡琛，苗珊：《预算绩效指标框架的设计理念与技术路径》《财政科学》，2020 年，第 56-67 页。

⑤ 省应急管理厅 2018 年度政府信息公开工作年度报告[N].湖北省应急管理厅官方网站政府信息公开年报，2019-3-18。

⑥ 省应急管理厅 2018 年度政府信息公开工作年度报告[N].湖北省应急管理厅官方网站政府信息公开年报，2019-3-18。

参考文献：

[1]湖北省应急管理厅官方网站[EB/OL]. http：//yjt.hubei.gov.cn/，2018-3-5.

[2]省应急管理厅 2018 年度政府信息公开工作年度报告[N].湖北省应急管理厅官方网站政府信息公开年报，2019-03-18.

[3]2018 省安监局部门预算公开[EB/OL]. http：//yjt.hubei.gov.cn/fbjd/xxgkml/czzj/czgk/201803/t20180305_453301.shtml，2018-3-5.

[4]马蔡琛，赵笛.全面实施预算绩效管理中的人大绩效监督[J].中国财经报，2020，6.

[5]马蔡琛，赵笛.大数据时代全过程预算绩效管理体系建设研究[J].经济纵横，2020（7）：114-122.

[6]马蔡琛，苗珊.预算绩效指标框架的设计理念与技术路径[J].财政科学，2020（1）： 56-67.

[7]顾树生.提升人大预算审查监督工作质效[J].时代法治，2020，56-57.

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作者单位：云南财经大学

作者吴璟