当前普惠金融发展存在的问题与建议

当前随着党中央、国务院高度重视普惠金融发展，特别是十八届三中全会首次将「发展普惠金融」提升为国家战略，金融部门和各地认真贯彻执行中央部署，开展了有益探索，取得了积极进展，主要表现在：涉农贷款、小微企业贷款增速及占比持续上升，金融服务的便利性和可获性进一步提高，面向弱势群体和薄弱环节的金融产品和服务创新加快普及，农村金融支付、征信等基础设施建设加快推进，金融服务覆盖面和渗透率不断扩大。然而与潜在的庞大而又热切的普惠金融需求相比，仍显不足，普惠金融发展空间和潜力巨大。

一、当前普惠金融发展存在的问题

从金融现阶段发展看，笔者认为，无论从普惠金融的供给、产品丰富度，还从是外在政策环境看，还存在不少制约因素影响普惠金融的推广应用和可持续发展，影响着未来普惠金融发展的动力和步伐。

首先从普惠金融的供给方看，金融组织体系不健全，机构类型、数量和层次偏少，市场细分不够充分，普惠金融服务供给不足。当前大型国有商业银行、股份制银行机构网点主要分布在县域以上经济较为发达的城市地区，欠发达地区金融机构网点明显偏少。调研发现，除农村信用社（农村商业银行）在乡镇一级设有分支机构外，农业银行和邮储银行仅在部分乡镇设有分支机构，本应服务乡镇为主的农村新型金融组织如村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等大部分设在县城，保险、证券、信托、租赁、期货等其他金融机构服务基本上空白。同时各金融机构缺乏差异化、特色化的市场定位，市场细分不清晰，业务和服务对象同质化现象突出。可以看出，金融多样化程度明显不够，县域及其以下农村地区人均金融网点的占有率还相当低，金融服务资源难以覆盖和延伸到乡镇一级的广大农村地区，金融有效供给明显不足。

其次从普惠金融供给的产品和服务来看，金融产品和服务种类不够丰富，产品创新机制不够健全。调研中发现，受益于人民银行总行从 2008 年开展的农村金融产品和服务方式创新试点，各地和各金融机构因地制宜加大了产品创新力度，创新型融产品和服务不断涌现，有效满足了「三农」和小微企业的普惠金融需求。但产品丰富度还不够，难以满足普惠金融主体的多样化需求。从产品服务领域来看，为种养业和农副产品收购加工提供的信贷服务多，针对新型经济组织、自建房、子女教育、旅游度假等方面的信贷产品少。从贷款方式来看，抵押担保贷款多，信用贷款少。从贷款期限来看，短期贷款多，中长期贷款少。同时在农村地区仍以传统的存、贷、汇业务为主，缺乏中间业务新品种和新领域的拓展，缺少抵御农业自然风险和农产品市场风险的农业保险品种。调研中还发现，信贷产品创新机制僵化不够灵活，缺乏随机应变，特别是国有大型银行实行贷款产品审批机制，县域机构缺少自主授权，逐层上报，审批时间长，有的需要一两年，更有的上报十年还未有消息，极大地延误市场机遇和抑制了创新积极性。

三是从普惠金融的供需整体情况来看，普惠金融发展与多样化需求存在明显不匹配，且供给的高成本高风险亟待有效化解，普惠金融环境有待进一步改善。当前随着国家新型城镇化建设的推进和各项惠农政策落地生根，农村经济不断呈现出种养规模化、作业机械化、经营产业化、生产科技化、运作组织化、生活城镇化，农村金融需求的规模、形式都发生了新的变化，不仅更加旺盛且日益多元化、差异化。而相对于多样性、多元化的社会融资需求，当前主要集中在存、贷、汇「老三样」金融产品和服务供给已远远不能满足需求，存在明显的错配和不匹配。同时普惠金融存在政策性便利与商业性运作的矛盾。以普惠性贷款业务为例，因普通农户、小微企业的资金需求较小，大多集中于几万元、几十万元的数额，而发放这样一笔贷款，其贷款调查环节相比大额贷款并不简单甚至更繁琐，而且还要求服务「小、短、多、快」，同时还缺少必要的抵押担保物，主要以联保、保证等作为担保方式，且区域分布较广，抵御风险的能力也较低，由此带来银行业务运行成本与风险成本都较高。此外，当前农村信用体系建设不健全，服务「三农」和小微企业的农村信用担保体系、资产评估公司、信用评级公司、农村产权交易体系等重要的信用基础设施发展滞后，风险缓释和分担机制仍然较为缺乏。因教育水平相对落后，受惠群体的金融意识和知识相对欠缺，基层金融服务提供者业务素质不强，工作理念和手段不新等等客观因素，在一定程度上也制约着普惠金融产品服务的普及推广应用。

二、实现普惠金融可持续发展的政策与建议

基于以上分析，为实现普惠金融发展的可持续性，使农户、贫困人群及小微企业等弱势群体及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融产品和服务，最终实现经济和金融发展成果红利能够更有效、全方位惠及社会所有阶层和群体。笔者认为应从以下方向给予改善和完善。

一是构建层次分明、定位精细、功能互补、竞争充分的差异化、特色化金融组织体系。在开展普惠金融业务定位上，政策性金融重在支大普惠，进一步扩大支农领域，围绕农业现代化、新型城镇化、生态文明建设，加大对农业开发、农村基础设施建设和农业产业化龙头企业的信贷支持，并以委托贷款加强与商业性金融的合作，实现政策性支农与商业化支农的兼容共赢。国有商业银行和股份制银行重在创新普惠，充分发挥其在科技、专业、资金和产业链融资方面的优势，加快创新农村金融产品和服务方式，重在支持科技农业、都市农业、园艺农业和休闲农业，并为发展现代农业金融和为「三农」提供理财、投资等高端跨界金融服务。农村信用社（农村商业银行或农村合作银行）重在支小普惠，充分发挥机制灵活和贴近本土的地缘优势，重点支持农民进城、就业创业、家庭农场、种养大户及农民专业合作组织，并不断为农户提供更多快捷便利的金融服务。民营银行、村镇银行、社区银行、资金互助社、小额贷款公司等微型金融机构重在竞争普惠，充分发挥贴近基层、链条短、信息对称的优势，主动重心下沉和向下延伸，形成机构差异、产品差异、市场差异、竞争合作的农村金融服务体系，有效激活农村金融市场。农业保险、担保、租赁公司重在保障普惠，不断完善农业保险、信用保险和贷款担保制度，在银行信贷和客户授信中引入保险机制，有效为支农普惠提供保障。同时注重发挥资本市场、债券市场和期货市场的金融功能，鼓励符合条件的中小微企业和农业产业化龙头企业上市融资和发行债券，推动相关企业发行中小企业集合票据和私募债的发行，探索将粮食、生猪等纳入农产品期货交易，实现风险规避，提升农业产业化市场竞争力。

二是更新观念、革新理念，加大金融产品和服务创新和匹配能力。普惠金融作为一种能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，目前尚处在「理念形成」阶段，各金融机构无论在普惠金融的理念认知、发展方向还是制度创新都缺少步调一致的共识。因此，各金融机构要切实转变观念，革新理念，围绕市场潜在的客户和多元化需求，主动加快策略创新和进行营销调整，通过市场细分不断扩大目标客户群，不断加大金融产品和服务创新及匹配力度，更加注重消费金融、零售金融、定制金融产品的开发与创新，充分利用互联网金融、云计算、大数据技术等现代信息化科技手段，运用网络银行、手机银行等新型支付工具和手段降低服务成本，降低金融服务的门槛，延伸金融服务的深度和广度，积极由单一信贷产品提供商向多元化金融服务供应商的转变，实现规模经济和范围经济，更好地满足处于不同地域、不同层次、不同行业、不同规模、不同发展阶段经济主体的多元金融需求，实现人人、企企都享有平等的金融权利。

三是营造良好的金融政策环境，有效降低和分散普惠金融的外在运营成本和风险成本。当前普惠金融的发展还离不开「看得见的手」推动，在不行政干预的前提下，积极为普惠金融业务发展营造良好的金融生态环境，切实降低和分散普惠金融发展、推广、普及的外在的运营成本和风险成本应为当务之急。一是要加强社会信用体系建设。建立并完善涵盖私营企业、个体工商户、农民专业合作社、家庭农场及农户等普惠金融涉及主体全面的征信体系，积极开展信用评级和公开，同时加大对失信行为的惩罚力度和执法力度，严厉打击逃废银行债务的行为，促进信用机制不断健全，为大规模推进信用为基础的标准化、定制化信贷产品营造诚信环境氛围。二是要健全完善普惠金融风险分担体系。通过组建政策性担保公司、成立风险补偿基金等方式，充分发挥财政资金的杠杆作用和放大效应，既为普惠金融服务对象实施增信、提升资质，又可帮助银行分担风险。同时通过建立农业保险基金、巨灾保险制度、再保险制度，普惠金融的农业信贷提供进一步的风险分散和损失补充机制，让各金融机构更放心支农普惠。三是要健全普惠金融扶持政策体系。要对涵盖改善三农、中小企业、助学、就业、保障房等领域融资条件的财政扶持资金进行系统梳理和整合，形成政策合力使其真正有效发挥「四两拨千斤」的撬动作用；要完善税收优惠政策，对普惠金融机构网点事项营业税和农户贷款所得税等税费减免，降低税收负担，调动金融机构参与普惠金融服务的积极性；要完善差别化的监管政策，综合考虑将税费优惠、财政资金支持、风险拨备、呆坏账核销等支持政策嵌入差异化监管制度，构建普惠金融发展的正向激励机制。此外，还要不断加强普惠金融教育，将全民金融教育列为国家基本国策，通过金融知识普及教育和培训推动普惠金融创新普及，全面提升金融机构的服务能力，提升民众的金融素质，进一步改善普惠信用和生态环境，提高普惠金融的可获得性。

作者 白振华