提高基层央行内审工作有效性探析
作者
内部审计作为基层人行自我约束机制的重要组成部分，其重要性不言而喻。但是，目前基层央行内审工作存在的一些问题，影响了内审效用的发挥。因此，基层央行内审如何改革现状，从合规性监督为主，转向强化内部控制、内部管理，更好地发挥内审的服务职能，提高中央银行内审工作的有效性，是当前央行内部审计发展值得探讨的一个重要课题。
一、主要问题
（一）内审服务对象定位存在二元化误区
人民银行总行、分行、中心支行均依托于人民银行现有的组织体系而逐级建立了双重领导下的内审机构。在业务上，内审部门既受本级行的行长领导，又受上级行内审部门的领导。这种内审组织体系和领导管理体制，一个比较大的特点就是能使内审工作的覆盖面延伸到人民银行的所有机构，有利于实行全面而广泛的监督。但是，县级人行普遍没有单设内部审计机构，往往只有一名干部兼任内审工作，内审人员在行长的领导下开展工作。内审部门既向本行行长负责，又向上级行负责。从实施效果上，存在两大弊端：一是管理弱化。由于分支行行长自身成了内审服务对象和监督对象的统一体。强化内审工作即意味着强化对自身的监督，监督结果还要如实上报上级行，因此，分支行行长对内审工作的管理经常处于“两难境地”；二是独立性弱化。这种双重负责制增加了内审人员开展工作的难度，也影响了内审工作的真实性和客观性。特别是县支行内审工作只是兼职工作，其工作难度更大。内部审计很难站在客观、公允的立场上，对本单位的财务状况、内控管理、重大事项决策和查处情况做出客观、公正的评价。
（二）基层央行内部审计职能定位存在误区
央行内审成立之初，其职能被高度概括为“对监督者的再监督，对管理者的再管理。”但从实际情况看，内审部门已被视为单纯的“再监督者”，而其“再管理者”的角色在很多分支机构和很多情况下已被完全忽视了。内审职能主要是体现在监督职能上，基本上是以查错纠弊、堵塞漏洞为目的。事实也表明，这些年的审计活动中，以账项检查的来审计人民银行的业务是很有必要的。通过审计，确实发现人民银行的各业务部门存在较多的问题。这些问题主要是在执行制度方面的不足，是业务的合规性方面存在问题。因此，客观地说，这种定位在内审成立之初是比较符合实际的。但从长远看，人民银行的内审仅定位于监督职能，满足于查错纠弊、堵塞漏洞，显然是定位偏低，或者说有失缺。一是随着管理的不断加强，制度规范性越来越强。业务部门的差错和漏洞越来越少，内审工作就不能停留在查错纠弊、堵塞漏洞上，而应该向预防在先的方向和思路上发展。人民银行有很多业务部门涉及比较大的资金风险，如国库、发行等部门，这是人民银行业务基本风险点，但如果只以事后审计的方式，只能是发挥有限的作用，这显然不能满足人民银行业务不断发展的需要。二是影响了内审工作的目标和工作方法，如果仅定位于查错纠弊、堵塞漏洞的财务审计方式上，就只能是发现问题，而难以积极的方式来问题和解决问题；或者就事论事，不能从制度或根本上寻找纠正缺陷的信息源。此时的内审只是充当“警察”的角色，不是一个合格的管家和顾问。
同时，将内审的职能固化为“再监督”的职能定位对内审自身也造成了危害。一是随着全行人员素质的提高，风险意识的增强，内控机制的逐渐健全，内审“监督成果”逐渐递减将在所难免，“无为则无位”，内审地位和权威将渐失；二是为了防止内审部门提出批评意见，一些敏感的高风险的工作往往要求内审部门全程参与，内审部门成了事实上的“风险分担者”，其超然地位和客观性受到威胁；三是内审部门仅满足于就具体的审计项目提出整改建议或处理结论，内审建议未能实现由具体到抽象的突破，供决策层参考的少，内审工作难以引起领导重视；四是经常的大量现场检查和批评性建议，使内审人员被视为“麻烦制造者”，恶化了审计环境，难以实施对管理者的再管理，使“再监督”中发现的问题不能得到有效解决，在很大程度上削弱了内审作用。
（三）内审结果运用不够充分
审计结论是审计的最终结果，能全面地显示被审计单位的情况，有综合反映的职能。一方面应该为领导提供依据，另一方面还应该成为被审计对象改进工作的重要依据，同时还应该根据审计中发现的带有普遍性的问题，提出从制度上和根本上解决问题的方法。但事实上，内审工作的精力用在检查发现问题上的多，致力于督促彻底解决问题的少；要求软约束的整改多，进行硬约束的处理少；从制度和根本上提出解决问题的更少了。这就削弱了内审的作用，没有很好地发挥审计的作用。
（四）内审运作还不够规范
具体表现在以下方面：一是审计计划没有体现以风险评估为基础的长远规划性，往往一年一变，容易产生临时性短期行为，难以形成整体规模效应。二是审计技术手段落后，还停留在手工账项式审计阶段，很少运用机抽样技术和非现场审计软件提取与分析数据，导致审计结果可信度下降。三是没有形成规范的内审人员职业培训制度，审计人员知识结构和审计技能参差不齐，靠吃老本和自我摸索难以胜任高和新业务的审计项目，导致审计质量与审计效率不高。四是内审部门责权不明确。人总行规定内审部门监督同级，实际在基层只有建议权，没有处理权。查完了提出整改建议，最多只能督促，若不采纳，内审部门也别无办法。这种情况的存在，对内审工作的长期开展影响很大。五是没有形成内审质量保证体系，缺少对内审质量的考核和内审人员的责任追究制度，难以从根本上提高内审工作质量。
二、幾点建议
（一）改革管理体制，实行内审派驻制
要真正确立内部审计的独立地位，提高内审工作的有效性，就必须改革现行的内审组织体系，实行内审机构的“派驻制”。人民银行系统实行“派驻制”，能够较好理顺内审机构的隶属关系，与人民银行集中统一的领导体制相适应，具有较强的独立性，是独立于各执行系统之外的地位和职权比较超脱的再监督机构，真正体现出监督与被监督的制约关系，从领导体制上保证内部审计监督的高层次、权威性，消除内审工作来自各方面的干预和制约，使内部审计机构能够依法独立行使职权，充分发挥内审的监督和促进作用。
“派驻制”的运作可以有两种模式：一种是逐级派驻制。即总行派驻分行、分行派驻中心支行，县级人民银行不再单独设立内审岗，形成由总行统一领导、统一管理、下级对上级负责、一级对一级负责的独立内审运作体系。县级人民银行只是作为市中心支行的一个职能部门对待，市中心支行可在县级人民银行中选拔2－3名业务能力强、并具有一定分析能力和文字表达能力的人员，作为上级内审人才备用库，人员应具有相对独立性，有审计项目，可随时被抽调参加上级内审部门组织的各项检查。另一种模式是内审机构垂直管理。由总行向各分支机构派出内审机构，派出机构按区域设置，可以几个中心支行、几个县市支行设立一个，派出机构的内审人员逐级并向上级行内审部门负责人汇报工作，其业绩考核、职务升迁和薪酬变化由上级行内审部门直接管理，不与所监督部门发生任何利益关系。内审业务所发生的费用预算、内审部门及其主要负责人的业绩考核、职务升迁和薪酬变化由上级行党委直接决定，与各级行的管理层及各业务部门无直接利益关系。同时，立足于基层县(市)人行内审力量不足的现状，当前可探讨将基层内审人员编制全部集中到中心支行的做法。
（二）发挥服务作用，促进职能转换
内审的服务作用不仅体现在“查错防弊，堵塞漏洞”，为职能部门有效履行职责服务上，更体现在为组织机构的整体发展目标服务上。银监分设以后，人民银行的主要职能是制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务，还有些具体职责要进一步强化，如金融法制建设和金融市场管理、维护国际收支平衡以及反洗钱、征信体系建设等。面对改革发展的新形势，如何调整与转变履行职责的方式和方法，如何提高工作质量和效率，这都是今后一段时期需要重点研究和解决的课题。内审部门要敏锐地抓住这些研究重点，审计内容应不断扩大，从查错纠弊审计逐步发展为对内控制度的建立健全、加强内控管理工作的监督和检查、履行中央银行职责等方面的审计。通过审计监督获得信息，有针对性地开展审计调查，认真研究人民银行职能转换和改革发展中的热点、难点、重点问题，提出解决问题的合理化建议。特别是人民银行履行职能过程中存在哪些潜在风险和制度缺陷，要通过审计分析，提出积极的建议。
（三）创新审计关系，增强工作实效
一是创新审计关系。内审部门应致力于运用参与式审计方法，以帮助式的态度，与审计对象建立一种良性互动的关系。在审计工作中，要多渠道、多方式向职能部门宣传内审工作的必要性和重要性，以取得被审计部门对内审工作的理解；要运用灵活恰当的检查方式和方法，打消被审计对象的对立心理，使其积极配合审计工作；要历史、辩证、发展地看待审计中发现问题，与审计对象共同分析问题的成因，做到反映问题既坚持原则，又结合实际，决不随意夸大和缩小；要调动审计对象参与审计的积极性，对一些好的做法和工作成果要充分肯定和反映，对存在的问题要给其说明和整改的机会，帮助其完善内控管理。以笔者的亲身经历来看，帮助式的态度更能推动内审工作的开展。例如，在今年的案件治理专项活动中，由支行内审与纪检监察室一起对各股室的开展情况进行督查过程中，采取了对每个股室涉及产生问题的经办人员逐个单独辅导、纠正的做法。实际证明，这种方式能让被检查者愉快接受，相关督查意见在以后的工作中均被采纳，有效地促进了工作开展，支行的案件治理专项活动得到了中支督查组的充分肯定。
二是增强整改实效。发现问题，揭露问题，抓好整改是审计工作不可缺少的三个步骤。发现问题、揭露问题是手段，抓好整改促进工作才是目的，内审工作是否有实际效果，关键要看查出的问题是否彻底整改了。周小川行长在总行工作会议上专门强调，要加强对审计整改落实情况的跟踪监督，严肃追究整改不力的有关领导和当事人的责任。在内审整改方面要采取有效措施，要建立上下、左右联动的整改机制。包括建立领导督办机制，对重大整改事项，行领导要采取专题通报、约见谈话和跟踪检查等方式，直接督办；建立协同整改监督机制，通过内部监督联席会议等形式，纪检与内审相结合，真正融为一体，确保两专业实现工作互动、成果共享；建立整改责任机制，落实被审计单位领导、部门负责人、经办人各自的整改责任；建立奖惩机制和责任追究机制，把内审整改效果与年度绩效考核挂钩，对整改不力、屡查屡犯的严肃追究责任。
（四）完善运行机制，提高内审绩效
内审要有独立的运行机制。一是建立制度约束机制，促进内审工作规范化。积极营造良好的央行内部审计环境，建立、健全内部审计法规。在不断完善央行内审部门自身的制度建设基础上，大胆尝试制度创新，逐步建立起内审非现场监督、质量考核评价、责任追究以及内审回避等制度，从制度上保证内审工作走向更加规范化。二是建立内审培训机制，提高内审队伍整体素质。高层次的监督要求有高素质的内审工作人员作保证，因此要对内审工作人员进行多形式、多层次、多渠道的业务培训，创造条件为内审工作人员提供系统学习的机会，使内审工作人员能全面、系统地学习内审业务知识和专业理论。三是建立科学的奖励与约束机制。内审工作有“三难”：情面难却、先进难当、掌声难得。内审部门代表行党委（组）行使监督职责，得罪人是在所难免的。如果简单采取民主投票评先办法，可能越是认真负责的内审干部，越容易丢票当不了先进。因此，对内审干部的考核，要看票数但不惟票数，要把工作业绩和贡献作为评价的主要标准；对内审工作人员的职务晋升、工作待遇和奖励方面，要在政策上给予倾斜，激励广大内审工作人员增强干好工作的信心，激发他们热爱内审工作的热情，激活内审队伍内在的潜力。
作者 吕春仁