地方政府投融资平台公司发展探讨
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【摘要】随着中央对地方政府投融资平台风险评判，对过度借贷的投融资平台公司进行清理整顿，进一步规范投融资平台运营管理，地方政府投融资平台公司发展迎来了新的机遇和挑战。一方面地方政府需要继续依靠投融资平台公司融资投入城市建设，另一方面，融资平台公司的融资渠道受政策局限迎来融资瓶颈，急需创新途径加以解决，地方政府投融资平台公司的发展仍需探讨。
【关键词】地方政府 投融资 发展探讨
一、当前地方政府投融资平台公司所面临的问题
（一）地方政府投融资平台公司仍未实现自主经营、自负盈亏的公司治理机制
在地方政府融资平台中，以城市建设为例，投融资主体是各城投公司，而这些城投公司是以国有独资公司的形式存在，注册资本基本来源于政府财政拨付或实物资产出资。在这种投融资体制下，地方政府作为最主要的投融资主体，直接承担城市建设投资的主要责任和义务。但是城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由地方政府的不同部门来执行，所以没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司，一般采取代建方式建设项目，通过收取代建管理费作为其经营收入，事实上基本担当项目“出纳”的角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与城市建设管理，一些工程项目建设管理事务是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实施，“管钱”和“管事”相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，城市建设管理责任难以落到实处。
（二）投融资平台融资机制不规范
一是融资平台公司现金流匮乏。融资平台公司的现金流匮乏表现在两方面，一方面是融资渠道单一，筹资现金流入较少。从城市基础设施建设资金筹措的现状看，采取了财政性资金、银行贷款、委托集合贷款、土地回报融资、土地资产抵押、收费经营权质押、资金贴现、股份制改造、企业债券、转让产权、无形资产融资、户外广告资源融资等方式，但主要资金来源还是财政投入和以财政作为还款担保的银行借款，信贷融资的主体实际上仍是政府，因此，借款这一完全的市场行为所面对的却是完全的非市场主体。另一方面，大多数融资平台公司虽然拥有大量的资产，但都是一些非經营性资产，如公园、城市道路及桥梁等。这些资产本身不能经营产生现金流，只是为融资需要而划入的，这也是造成融资平台现金流匮乏的一个重要因素。
二是贷款担保流于形式。政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外，部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函，多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于其资产（包括专用设备、土地房产等）专用性强，残值较低，其固定资产很难用于其他用途，因而变现能力较差。由同样具备很强政府背景的国有资产运营公司、国有资产投资公司提供第三方连带责任保证的政府融资平台贷款，由于此类提供贷款担保的公司本身就存在缺乏核心资产、资产负债率高、对外担保多等“天然缺陷”，因而由此类公司提供的第三方连带责任担保能力较弱，无法真正起到贷款担保所应具有的“风险释缓”作用。
三是借款主体还贷能力不足。贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。一方面，由于有些地方政府还存在着“大干快上”、“唯GDP论”的施政理念，各种依靠大规模投资的“政绩工程”、“形象工程”更凸显了各级政府财政投资冲动与财力不足的矛盾。另一方面，由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起大多用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息，第一还款来源存在严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。
（三）在融资项目选择上存在不合理现象
一是融资项目政策性风险突出，偿还贷款的不确定性较大。由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景，因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策、地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响。而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响，这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府调整降低水价、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损。
二是部分项目效益不高，偿债责任主体不明确。目前，地方政府投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划，对所投项目缺乏严格、科学的项目论证，容易造成资金使用上的严重浪费，导致地方平台的经济效益低下，投入产出效率过低。
三是融资项目管理不到位。由于体制的特殊性，地方融资平台不能按照企业自己的经营目的进行管理，政府在项目投资决策上仍占主导地位。有些地方政府有做大GDP的强烈冲动，而投资恰恰是见效最快的方式。这将导致债越借越多，投资越来越大，这不仅可能带来投资过热、泡沫等问题，而且还会导致对投资的依赖日益加大，加速资源能源消耗，这与转变经济发展方式背道而驰。另一个是地方融资平台不仅大量融资建设政府应该介入的公益性项目，而且也大量投资政府不应该介入的非公益性项目，政府职能出现了错位。长此以往，将严重干扰市场运行，阻碍我国市场经济体制的完善。
二、现阶段地方政府投融资平台公司可持续发展探讨
（一）完善平台公司治理结构，真正建立起自主经营，自负盈亏的公司法人机制
地方政府投融资平台应严格按照《公司法》和《企业国有资产法》规定，履行登记注册等手续，成为具有独立承担法律责任的法人，真正建立起自主经营，自负盈亏的公司法人机制。进一步明确地方政府投融资平台的产权关系，作为政府投资的主要实施载体，平台公司遵守现代企业制度和法律程序，明确各项入股资产，遵循市场化机制完善法人治理和公司运作。从地方政府投融资的现状看，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。制定监管法规，对地方政府进行相应的融资总量约束，建立债务风险监测指标体系，以财政负债率（政府性债务余额与当年地区生产总值的比例）、财政债务率（政府性债务余额与当年可支配财力的比例）和财政偿债率（当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例）等为指标，对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。
（二）增加投融资平台投资项目的可经营性，使投融资平台公司投资有利可图
进一步完善投融资平台公司的投资结构，改变以往单一投资公益性项目的做法，改为以投资经营性或半经营性项目为主，兼顾公益性项目投资的投资格局。由于地方政府投融资平台公司仍承担着对公益性项目筹资融资建设的重任，这就要求地方政府对公益性项目进行最大整合，一方面可将公益性项目跟经营性项目进行捆绑，如区域基础设施建设和旅游经营的结合，教育基建项目和文化产业相结合，卫生事业和保健、体育产业相结合等做法，增加投资项目的经营现金流。对无法实现经营化的公益性项目，实现政府回购机制，政府投资部门在做出投资决策前对投融资平台融资项目增加项目投资利润，政府按期限对完成投资的资产进行逐年回购，确保平台公司还款来源和公司投资利润，使企业可持续发展。
（三）规范贷款担保程序，完善还贷保障机制
建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券，由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应信用保证，将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。
（四）完善投融资活动审查监管体系，健全地方政府投融资责任制度
国家立法、司法、执法机关和社会组织应依据有关投融资法律法规，加强对其投融资活动的合法性、全局性和效益性进行审查监督管理以规范地方政府平台的投融资行为，防范化解可能的经营及金融风险。银行监管机构应加强对地方投融资平台的风险监控措施，包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。
三、总结
近年来地方政府融资平台融资规模迅速膨胀，地方政府投融资平台公司面临着诸多问题，我国应努力化解融资平台现有问题并为未来城市基础设施建设融资开辟良性循环通道。
参考文献
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[2]张友先,朱爱萍.治理我国地方政府融资平台的措施建议[J].国际金融,2010(12).
[3]柯燕凌.论地方政府融资平台的风险控制[J].企业导报,2011(18).
（责任编辑：唐荣波）
作者 陈远程