农村土地承包经营权质押风险及范防研究
【摘要】研究目标：分清农村土地承包经营权质押与抵押，探寻农村土地承包经营权质押贷款的风险情况及造成风险的源头，提出风险防范的措施。研究方法：文献资料法，案例分析法。研究结果：农村土地承包经营权质押贷款的实施，对农村经济发展有一定促进作用，但参与主体仍然面临风险，质押物变现不易、法律缺失、经验不足等风险；风险的源头是法律制度的不完善，市场的缺失及农户金融意识的薄弱。可通过建立健全风险保障制度、土地保障制度、农业保险制度，完善法律制度，建立要素市场等措施来规避风险。研究结论：农村土地承包经营权质押贷款是农村土地金融的重要创新，它可以解决农村与农业发展对资金的需求，但需要进一步在制度上进行完善，既可防范风险，又能盘活农村资产、更能体现土地承包经营权质押的积极作用。
【关键词】土地承包经营权 质押 风险防范
一、引言
土地流转被认为是盘活农村土地，提高土地利用率，增加农民收入的有效途径。土地流转使得农业规模化经营、农业规模经济、优化土地资源得以实现，从而使传统农业走向现代农业。从传统农业向现代化农业转型，会增加对土地的科学技术投入，通过科学种养增加农民收入。当种养户通过土地流转获得土地使用权以后，需要启动资金、需要资金购买农用设备等。这些资金从何而来？2008 年 1 月，温家宝总理在全国金融工作会议上提出农业银行要「面向三农」。他要求农业银行要全面改革金融服务，不断增加对「三农」的信贷支持，在现实需要和政策导向的双重作用下一种创新型农村融资模式——农村土地承包经营权质押应运而生，但农村土地承包经营权质押还是一个试点工程，不论是机制体制的建立还是操作规范中都存在诸多不足和风险隐患，本文试图通过对其研究找到其中的风险点，并提出防范措施。
二、概述
（一）质押、抵押、土地承包经营权质押、土地承包经营权抵押的区别
质押是指出质人将其动产或某种权利凭证移交于债权人占有，以用作债权的担保。质押分为动产质押和权利质押。抵押是指债务人或者第三人提供一定财产但不转移其占有，以此作为债权的担保。债务人不履行债务时，债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。抵押的本质属性在于支配标的物的交换价值而质押没有这一属性。
根据抵押的定义可知土地承包经营权抵押就是以土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行债务时，债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。可以看出农户如果采用这种方式，在无法履行债务时可能失去土地。正是由于这一原因，我国政府一直没有放开土地承包经营权抵押。《物权法》第 184 条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。但是法律没有规定以家庭承包的土地承包经营权可以抵押，因此，土地承包经营权属于《物权法》第 184 条禁止抵押的对象。
农村土地承包经营收益权质押贷款是指农村土地承包经营者以一定期限的土地承包经营收益权到农村信用社等农村金融机构办理质押贷款，并到办理土地承包经营权证的政府部门登记。如果发生不能按时清偿债务的情况，信用社可以取得一定期限的土地承包经营收益权并转让清偿债权或者控制承包人的农作物销售合同，要求买受人将款项交付信用社清偿债权，或者直接控制农作物，拍卖、折价、变卖清偿债权。各地方文件对其定义为「依法取得的土地承包经营权附带地上种养物作为质押而发放的贷款」。借款人以农村土地承包经营权所产生的收益权出质担保，向金融机构申请取得的贷款即为农村土地承包权质押贷款。可以看出，以上三种定义的共同点是质押的标的物并不是土地使用权本生而是其经营收益权。即农村土地承包经营权质押的是标的物的使用价值。
由于抵押的本质属性是支配标的物的交换价值，即农民用土地作为抵押物时，一旦发生无法偿还债务时就会失去土地，这在中国这个拥有大量农民的国家是无法承受的。但是农村土地承包经营权质押不同，农村土地承包经营权质押的债权人以经营收益优先受偿，即债权人只支配农村土地承包经营权的使用价值而非其交换价值，债权人债权的实现无须拍卖、变卖农村土地承包经营权，也无须担心农民会丧失农村土地承包经营的社会保障权以及未来的增值收益权。
本文认为，土地承包经营权抵押与土地承包经营权质押的最大区别既是农民在无法偿还债务时是否会失去土地。土地作为我国农民的主要财产，是其生存的保障，土地对农民而言存在社会保障功能。从土地公私融合性出发决定了农村土地承包经营权融资担保的最佳形式不是支配交换价值的抵押，而是可以支配使用价值的质押。
（二）农村土地承包经营权质押发展与实践
为了促进农业产业化发展，提高土地利用率，促进农民增收和扭转土地抛荒现象以及满足农户规模化经营的资金需求，全国各地积极开展农村土地承包经营权质押试点。
其实施形式是符合条件的有一定收入来源的具备民事行为能力的，年龄在 18 周岁（含）以上、60 周岁（含）以下的自然人提出申请，然后按照土地承包经营权质押贷款操作办法的要求提供相应材料，依照有关程序办理抵（质）押贷款。
从 2008 年开始，重庆农村商业银行开县支行探索土地流转经营权质押担保方式贷款，解决种植大户「难贷款」问题。该行当年为土地流转 150 亩的蔬菜种植大户贷款 20 万元，后来该行陆续投放土地流转质押方式的农村生产经营贷款 75 万元。在质押过程中主要考虑贷款人的生产能力、管理能力、技术和市场优势。
2009 年 5 月，九江市星子县农村信用联社核准该辖内星子县泽泉乡信用社开办了三位返乡农民工浆潭联圩水田承包经营权质押贷款，支持其创业。该笔贷款总计 60 万元，期限一年，月利率 5.31。为了切实防范信贷资金风险，该笔贷款以农户联保形式发放（每人 20 万）。
2009 年山东莱芜市在土地承包经营权流转规范发展的基础上，通过莱城区苗山镇、羊里镇，钢城区辛庄镇 3 个试点乡镇创新土地承包经营权质押贷款融资模式，制定《农村土地承包经营权质押贷款办法》，有效解决了农民创业、农业发展融资难的瓶颈制约问题。截至 2010 年末，莱芜市累计发放该类贷款 22 笔，贷款金额 5725 万元，质押土地面积 12683 亩，质押证书 1241 本。
2011 年 5 月初，湖北省襄阳市谷城县农信社根据何湾九龙虾养殖合作社的申请，尝试在土地承包经营权质押贷款上「破冰」。由于申请人与信用社合作多年，无一笔不良贷款记录，加上成品龙虾目前在市场上供不应求，因此，经过充分调查研究，谷城县农信联社决定试水土地承包经营权质押贷款。
从各地实践中可以看出，农村土地承包经营权质押能够为农村发展，农民致富解决资金问题，特别是大额度的资金需要，随着农村的不断发展，对资金的需求会越来越大，这种快捷又一次性可获得大量资金的方式势必会在更多的地方开始实施。农村土地承包经营权质押的出现具有重要意义。
（三） 农村土地承包经营权质押的意义和作用
农村土地承包经营权质押能够盘活农村资产，使种植大户更容易获得扩大土地经营规模的发展资金，促进现代农业的发展，实现农业规模经营，增加农民的收入，推进新农村建设，有助于城乡统筹配套改革。除此之外，本文认为土地承包经营权质押作为一种农村新金融产品，在丰富我国金融产品获得经济效益的同时还带来了较好的社会效益。
农村土地承包经营权质押现阶段确实给我国农村、农业发展注入了新鲜血液，但是其中存在的各种不足和潜在风险也不容忽视。
三、农村土地承包经营权质押的风险情况
（一）主体风险
主体风险包括质权人和出质人这里指农户的风险，土地承包经营权质押的最终目的是为了保障债权的实现，质权人的债权不能实现是农村土地承包经营收益权质押中的最大风险。比如债务人出逃而其质押物收益不够偿还债务。或者国家处于各种原因征用土地，使得土地承包经营权丧失。出质人的风险则表现为最终受益没有达到预期效果，不但不能偿还债务，信誉也会受损。
（二）操作环节风险
对贷款项目的审查过程中存在忽略某些环节，比如目前的农村土地承包经营权质押存在价值评估不够规范或者完全不走贷款质押物价值评估这一操作程序，担心付出较高的贷款质押物价值评估费，而忽略这一程序。或者由于信息的缺失，无法对贷款人还款能力做出最客观的评价。
（三）法律风险
我国还没有对农村土地承包经营权质押设立专门的法律文件，因此在现实操作中的依据都是各地方自己出台的各种「试行办法」，真正发生纠纷时无法得到法律的支持。
（四）质押物变现存在风险
农村土地承包经营权如何变现，是质权人面临的一个难题，因为评估机构的缺乏，本身土地承包经营权价值的确定就存在分歧，加上土地承包经营权缺乏其变现的市场环境，即使价值可以确定也可能出现有价无市的现象。
（五）其他风险
农业本身属性所带来的风险，农业生产受自然条件的约束。农业生产的政策风险，农业是受政府管控严格的产业，农产品价格比较难预测。农民的信用观念和风险意识薄弱也是潜在的风险。
四、农村土地承包经营权质押的风险源
（一）法律和制度不完善
我国所有的法律对土地承包经营权质押没有相关规定。其主要原因是把土地作为农民的资产形式实践较晚，而土地承包经营权质押更是近年才步入试行阶段，以前不存在的事物，法律无法对其进行规定，对于出现的新鲜事物，法律也只有在其经过一段时间的实践后，发现其漏洞，并且经过多次反复的撰写、思考和修改才能出台，法律与实际存在一个时间差的因素。而制度的构建也是要在法律和实践的基础上才能找到设计思路及框架，没有实践中发现的问题，空谈制度建设是没有意义的。而各地方政府的相关文件和各试点银行的规定中还存在诸多不完善的地方，比如前面提到的监督机制等。
（二） 缺乏土地流转要素市场
我国土地制度和西方国家不同，我们是土地国有化，不像私有物品那么随意在市场上流通。虽然现在国家准许符合规定的土地流转，但是就目前我国土地流转的规模不大，组织性不强。而且由于我国农用土地的地形较为复杂，比如丘陵地带它就很难实现土地规模化，综合各种因素，政府和民间都对土地流转要素市场的建设比较忽略，一直没有成熟的土地流转要素市场，为土地流转的各主体提供交易场所和信息。
（三） 配套政策的不完善和农民金融意识的缺失
对于自然灾害或者不可抗力对农民造成的损失，没有一个可靠的保障体系来保护农民的利益损失最小化。农村金融的滞后发展使得我国农村人口的整体金融意识不强，还贷积极性不高，对其个人信誉度重视程度不够。
五、农村土地承包经营权质押的风险防范
（一）建立农村土地承包经营权质押风险规避制度
农村土地承包经营权质押风险是客观存在的，要对风险进行防范关键是要建立风险规避和化解制度。如土地财产保险和人身保险制度；金融保障制度；完善担保机制；健全法治政府，依法行政。
具体措施比如，通过依托农民专业合作社，建立互助型的农业专业担保机构，由农村担保机构为质押贷款提供担保，分散贷款风险。或者引入农业信用担保公司或符合担保条件的龙头企业，统一为贷款大户提供担保，同时要求质押人需向保险公司购买土地财产保险。
（二）及时完善法律法规
在未来我国应该出台关于农村土地承包经营权质押的相关法律，应该明确土地承包经营权的合法性，对出质人和债权人的权利和义务，出现纠纷时应该怎么解决做出具体规定。明确土地经营承包权质押贷款有关质押登记等，切实解决信贷产品创新中法律法规滞后的问题。法律的完善对质权人和债务人的利益都是可靠的保障。
（三） 建立土地流转要素市场
建立农村土地流转服务中心，搭建服务平台，开展土地流转服务信息的采集与发布、流转双方对接洽谈、指导合同的签订并签证、纠纷的调解与仲裁、政策的咨询、流转的登记建档等工作，统一合同文书，约定双方权力与义务，特别是对经营权质押、让渡等情况做出约定，规范流转行为，规避流转纠纷。要加快土地流转市场建设，形成合理价格，促进交易形成。建立完整的价值评估体系，提供价值评估服务等。
（四） 建立土地保障制度
应当建立土地保障机制，建立集体农民保障基金，这一基金主要用于当出让土地的农民发生就业困难或病残时获得基本生活保障，同时这一基金也可以在农民遇到天灾等无法抗拒的因素造成损失时能给他们一定的保障。基金来源可以是：中央和地方政府从土地收益中提出一定比例资金，中央财政拨款，农村集体土地流转基金收益，农村集体土地征用补偿中提留。
（五）完善农业保险制度
国家财政税收应对提供农业保险服务的金融机构一定的政策扶持和鼓励，积极推动农业保险业务的发展，充分发挥其保障作用，通过此举分散自然灾害和市场风险对农村土地承包经营权质押所带来的金融风险，从而进一步推动农村土地承包经营权质押的发展。
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作者简介：陈沙沙（1988-），女，重庆潼南人，硕士研究生，研究方向：农村土地政策，区域经济。
（责任编辑：陈岑）
作者 陈沙沙 李妍妍