非税收入管理存在的问题及对策
【摘要】非税收入是政府财政收入的重要来源之一，也是地方政府部门行使职能的基础。随着我国经济增速放缓，税收收入压力加大，非税收入的重要性则日趋凸显。但受到传统管理体制等的影响，非税收入管理仍存在诸多问题。本文阐述了非税收入的概念及特点，分析了其存在的问题，并提出了相应的对策建议。
【关键词】非税收入 预算管理 问题 对策
一、非税收入的概念及特点
非税收入是指各级政府、机关、事业单位等在遵循法律的基础上，利用政府权力、国有资产、国家资源、政府信誉或特定公共服务等取得的财政性资金收入，并用于满足社会公共需求。非税收入是财政收入的重要组成部分，包括：政府性基金收入、行政事业性收费收入、专项收入、国有资本经营收入和罚没收入等。非税收入具有如下特点：一是强制性与自愿性共存。非税收入中一些是国家机关等凭借国家权力向法人、公民等强制收取的，具有强制性；而另一些则是未享受某些资源或服务就用缴纳相应税费，具有自愿性，如彩票公益金。二是征收入具有不固定性。非税收入作为税收的必要补充，征收标准相对灵活，一般可由地方政府据实际情况予以确定，不仅形式上多种多样，而且征收时间也不固定。三是非税收入具有专用性。非税收入是政府部门提供准公共服务等取得的收入，收入的用途与其来源密不可分，遵循成本补偿、受益公平的原则，收入多数都具有专用性的特点。四是缴纳的补偿性。非税收入项目的缴费者在纳税的同时，往往会获得征收机关所提供的相应的服务。
二、当前非税收入管理存在的问题分析
（一）缺乏相关的非税收入管理法律制度
非税收入作为地方政府财政收入的重要来源，对其经济发展和执行行政事务具有重要的作用。但从实际情况来看，非税收入管理仍不规范，突出的问题之一就是缺乏相关的法律制度，法律制度的缺失易加大非税收入的随意性。目前，我国非税收入管理相对滞后，地方政府在非税收入管理上主要依据政府部门下达的规范性制度文件，但这些制度文件的法律时效性不强，约束范围也不够清晰，多数制度只注重对行为的引导，而缺乏强制性，这就使得非税收入管理的力度和成效非常有限。
（二）非税收入在征收执行时不够规范
目前，我国非税收入种类繁多，往往涉及不同的管理单位以及不同的管理部门，但并未指定专门的管理部门对非税收入进行统一的征收、管理和使用，造成征收工作多头管理的局面，这不利于对非税收入进行综合管理。一方面，分散征收必然会导致执行力度减弱、收入流失、管理涣散、监督失控及不合理分配等问题，而管理部门过多则大大增加了征收成本，造成人力、财力的浪费。另一方面，各征管部门各自为政，很容易出现滥用职权、非法挪用、随意支配等问题，不仅严重破坏了非税收入管理的秩序，而且容易诱发贪污等腐败行为。
（三）非税收入票据使用尚不规范
一方面，在收费票据使用上，财政票据与税务票据的使用不规范，缺乏统一性。受体制问题等多重因素的影响，事业单位与行政单位的区分不清晰，致使这两类单位在服务性收费中使用票据混乱，有的用「税务其他收入统一发票」，而另一些则使用「行政事业单位往来收据」。另一方面，一些单位对财政票据使用的理解尚不清晰，出现乱用票据的现象。一些单位在收取管理费用、门面租金时使用内部往来票据，并且将其存入财政往来账户或工会账户。此外，还有小部分单位为了逃避税务、财政部门的监管，利用私自印制的收据来收取工本费、赞助费等。
（四）非税收入未全面纳入预算，资金管理不规范
我国非税收入管理不够规范，尽管财政部要求自 2011 年起，将非税收入全面纳入预算管理，但从实际情况看，非税预算内外资金「两张皮」的问题仍未解决。对于双轨制的存在，对预算外管理的资金，并未真正实现「收支脱钩」，而是多数情况下该资金在财政专户上绕一圈后又回到征收单位和部门，依旧是「谁收谁用，多收多用」。对于非税资金的管理上，一些单位未按时上缴国库或财政专户，导致资金以其他形式体外流转。对于非税资金的支出，其实际控制权仍在征收单位、部门手中，且随意性较大，如一些地方将部分土地出让金等收入用于弥补经费支出或是平衡预算等。
三、加强非税收入管理的对策建议
（一）健全非税收入管理法律法规
盲目的非税收费不但影响政府部门形象，而且对正常的经济秩序产生负面影响。因此，除了要明确非税收入管理范围，还要细化具体收费标准和管理办法，这都需要有健全的法律法规体系作为保障。政府部门应完善非税收入管理法律制度，以便指导地方政府的非税收入管理工作，通过在法律层面制定全面的非税收入征收管理制度，明确非税收入的范围、种类、标准、执行者权限及监督办法等，形成有效的管理和监督体系，使得征收工作有章可循、有法可依，同时也使相关人员依照法律法规对政府收费行为进行监督和管理。
（二）明确非税收入征管主体及其职能
要规范非税收入管理，就必须明确其征管主体以及相关部门的主要职能。首先，要在制度层面予以阐明，只有各级财政部门才是非税收入征管的合法主体，其他部门擅自征收或是设立收费项目的都属于违法行为。其次，在财政部门内设立专门的非税收入管理机构，一改目前多头管理的现状。同时，由财政部门进行征收是不够的，应当由财政部门牵头并将征收辅助工作合理分配给其他部门，并协调好各部门之间的关系，为非税收入的顺利征收打好基础。最后，对于非税收入资金的使用，财政部门应确保资金用的实处，并做好资金使用监督管理工作，杜绝一切私吞、侵占国家和人民财产的违法行为。
（三）建立健全非税收入票据管理制度
建立科学的非税收入票据管理制度，对保障非税收入规范、足额征收具有重要的意义。非税收入票据管理工作要严格按照制度执行，并遵循统一保管、领取、使用、核销、监督的原则。其一，地方政府要规范非税收入票据的印制及核发工作，确保票据的统一性。其二，要设立第三方监督机构，在非税收入票据核销之前须经第三方机构查验收入是否足额、按时上缴财政部门，杜绝执收单位利用权力之便擅自截留非税收入资金情况的发生。其三，票据管理工作应当与时俱进，积极采用现代化信息网络技术，逐步实现票据管理的网络化，并将其纳入票据管理制度当中。
（四）强化资金管理，实行综合财政预算
非税收入的分成必须严格按照相关法律法规执行，有合法依据的按照规定分成，无法律依据的不得分成。分成的比例应根据统筹调剂、成本补偿、权责力相匹配原则予以确定，不得随意截留或是变更。2011 年起我国已将非税收入纳入综合财政预算，且非税收入资金管理由「双轨」变为「单轨」，打破自收自支的格局。但由于非税收入之间差异很大，因此要实行分级分类预算管理。对于政府性基金等专门用途的非税收入，要实行统筹调剂与专项预算结合的办法；对于资本经营收益，要纳入国有资本经营预算；对于国有资源的有偿使用收入，在扣除手续费用、征收成本之外，应纳入财政统筹安排。
参考文献
[1]葛辉晶.政府非税收入管理问题研究[J].经济研究导刊.2014（16）.
[2]欧文汉.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013，（7）.
作者简介：尚玉霞（1971-），女，汉族，山西朔州人，会计师，现从事财务会计工作，研究方向：财务会计。
作者 尚玉霞