贵州财政涉农资金的使用管理研究
摘 要：介绍了贵州近年来财政涉农资金使用管理的基本情况，分析了财政涉农资金在使用管理方面存在的问题及制约因素。围绕各级政府对财政涉农资金的安排部署，对整合财政涉农资金提出了建议。
关键词：涉农资金；扶贫；整合
中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.25.010
2016 年 4 月 12 日，国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22 号），对支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金作出安排部署。深入贯彻落实国办发〔2016〕22 号文件，对进一步统筹整合使用财政涉农资金，创新财政涉农资金管理使用体制机制，确保财政涉农资金使用管理制度健全、使用合理、公平精准，对推动农业生产发展、改善农村面貌、农民增收致富，以及打赢脱贫攻坚战具有十分重要的意义。
1 财政涉农资金使用管理基本情况
（1）资金投入。2013 年全省各级财政共计投入财政支农专项资金 956 亿元，占当年一般公共预算支出的 31.02%，其中：中央 570 亿元、省 144 亿元、市（州）50 亿元、县（市、区、特区）192 亿元，分别占 59.57%、15.04%、5.27%、20.11%。2014 年共计投入 1118 亿元，比 2013 年增长 16.95%，占当年一般公共预算支出的 31.56%，其中：中央 681 亿元、省 159 亿元、市（州）55 亿元、县（市、区、特区）223 亿元，分别占 60.93%、14.19 %、4.95%、19.93%。
（2）资金投向。2013-2014 年共投入财政支农资金 2074 亿元，主要投向有以下方面：一是用于农民补贴补偿 307 亿元，占 14.81%；二是用于农业生产发展 334 亿元，占 16.13%；三是用于农业生态修复和治理 133 亿元，占 6.39 %；四是用于农村社会事业及公共服务 1130 亿元，占 54.5%；五是用于扶贫开发 155 亿元，占 7.47%；六是其它 15 亿元，占 0.7%。
（3）资金分配。中央和省级财政支农资金安排分配方式大致有四类：一是按照因素法切块分配。如村级公益事业建设一事一议财政奖补资金、生态功能补偿一般性转移支付资金、村级公共服务运行维护机制建设补助资金等。二是按照规划安排分配。如现代农业产业发展资金、生态移民搬迁补助资金、人畜饮水安全建设资金、农村通村公路建设补助资金等。三是按照项目安排分配。如农业综合开发资金、以工代赈资金、少数民族发展资金等。四是应急救灾资金。根据灾情应急情况安排，如防汛抗旱经费、农业生产救灾资金、农村自然灾害补助等。
2 财政涉农资金使用管理取得的成效
（1）农村各项基础设施大为改善。农村基础设施建设投入力度不断加大，重点投入领域包括农村公路、饮水安全、环境整治、美丽乡村建设等。2013 年，省政府办公厅印发了《贵州省人民政府关于实施「四在农家·美丽乡村」基础设施建设六项行动计划的通知》，进一步加强农村「路、水、电、讯、房、寨」六个方面的基础设施建设，全面改善农村生产生活条件。2013-2017 年计划总投资 1422.5 亿元。
（2）农业结构调整逐步推进。出台了调整完善农业三项补贴政策实施方案，把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴合并为「农业支持保护补贴」。完善政策性农业保险政策，将农户保费负担比例由 20% 下调到 15%，取消产粮大县水稻、玉米、小麦农业保险保费补贴县级配套，调高省财政对地方特色农产品保险保费补贴标准，有效分散了农户和各类农业生产组织的风险。选取 46 个县、1083 个行政村开展「财政支持千村集体经济」整县推进试点，借鉴「三变」改革等创新方式，鼓励各试点县发展壮大村集体经济等新型农业经营主体。
（3）农村保障体系逐步完善。医疗卫生方面，按照「精准测算，保本运营」的原则，配合相关部门分类分项制定远程医疗服务试行价格，将远程医疗服务纳入城乡医保支付范围，健全相关服务制度和绩效分配机制。社会保障和就业方面，落实全省新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险统一标准政策，继续提高城乡基本医疗卫生服务和城乡低保标准，城市最低生活保障标准由 5568 元/年提高到 6120 元/年，农村最低保障标准由 2695 元/年提高到 3184 元/年。
3 财政涉农资金管理使用存在的问题
（1）安排不科学。财政涉农资金安排大多是通过行政手段及行政决策方式进行，缺乏科学合理的前期论证，中央和省级财政安排的某些专项资金不符合客观实际需求及市场经济规律，如能繁母猪补贴、家电下乡补贴等，财政支农资金供求不对应，导致资金使用效益不高，不能解决农村农民实际问题。
（2）管理不规范。体现为相同领域、相同用途的资金种类繁多、政出多门，基层无所适从。如农村通寨公路建设资金来源有交通部门的乡村公路建设资金、发改部门的以工代赈资金、扶贫部门的财政专项扶贫资金、财政部门的一事一议财政奖补资金等，各部门的补助标准和验收要求均不相同，导致基层相互攀比，项目重复申报。
（3）执行不到位。由于基层理解政策有偏差，存在权力寻租行为等原因，导致中央和省的政策措施执行走样，财政支农资金使用未能发挥应有效益。
（4）监管不得力。长期以来，各级对财政涉农资金的使用大多注重事后的检查审计，以及检举揭发等被动监管，存在监管手段单一、方式落后等问题，对财政支农资金事前、事中及事后绩效监管关注不够。
4 制约财政涉农资金有效管理的因素
财政涉农资金存在的问题较多，其中较为突出的是对于财政涉农资金的管理者不统一，资金多次重复使用到不同项目，没有集中投入以及使用效率不高等问题近年来，各地寻求财政涉农资金管理使用的更好方式，探索统筹整合使用财政涉农资金，但制约财政涉农资金统筹整合的体制机制障碍未能破除，导致近年来财政涉农资金统筹整合效果不佳。
（1）整合意识不强、认识不到位。省、市、县各级对财政支农资金整合的重要性和紧迫性认识不足，没有站在解决农业农村发展问题的高度来认识整合的意义，观念仍然停留在部门的、地方的、狭窄封闭的「条块」意识中，各自为政，没有树立起「大农村大农业」的大局观念。加之涉农资金整合在一定程度上削弱了原来的分配格局下涉农部门的既得利益，部门之间缺乏合作的积极性，因而难以使涉农资金整合管理部门产生资金整合的内在动力。
（2）整合的管理体制机制不顺。财政涉农资金条块分割、以条为主的管理体制，资金归属不同的部门管理，各部门管理程序、立项标准、补助方式等各不相同，造成资金管理使用上的混乱，各部门之间资金交叉、重复投入。
（3）整合缺乏规范的工程程序。目前涉农资金整合缺乏规范的操作规程，决策出台过程没有履行规范的程序，停留在被动的自发的整合状态，导致县级不敢、不能有效整合资金。同时，由于缺乏严格的程序约束，资金整合随意性空间大，程序不规范，决策容易出现大的偏差。
（4）整合权责不统一。财政涉农资金审批权限高度集中在中央和省两级，上下级涉农资金分配与管理权责不匹配，贫困县没有得到与其主体责任相对应的资金自主权，审批权限过高、过细，限制了基层财政涉农资金整合。
（5）整合授权不到位。简政放权「放、管、服」改革的实质是政府「剥手中的权、去部门的利、割自己的肉」，涉农资金管理部门因涉及部门利益而对整合积极性不高，习惯于深度介入审批项目、分资金、下指标等具体事务，县级未获得充分授权，难以开展有效整合。
（6）整合考核机制不健全。目前，统筹整合财政涉农资金管理使用，没有独立的考核评价部门，而是按照所属部门，作为政府或部门的目标管理考核具体指标。涉农资金整合后，部分考核指标「名存实亡」，部门的考核任务如何取消，对纳入整合的资金如何评价，没有统一的考核机制。
5 创新财政涉农资金使用管理建议
认真贯彻落实党中央、国务院以及省委、省政府关于扶贫脱贫的决策部署，围绕精准扶贫、精准脱贫基本方略，采取有效措施，优化财政涉农资金供给机制，统筹整合安排财政涉农资金。支持贫困县以摘帽销号为目标，以减贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点项目为平台，合理整合涉农资金范围、统筹规划资金的用途、把控资金使用过程中各个重要环节。引入金融资本和助力社会资金投入扶贫开发，增强资金使用的精准度和效率性。
（1）坚持资金整合。一是规划引领，充分授权。以规划为旗帜，把纳入统筹整合的专项资金项目审批权限全部下放到县级，赋予试点县根据脱贫攻坚规划改变专项资金用途的权利。二是以县为主，权责对等。以试点县作为实施主体，承担资金使用效益和脱贫攻坚成效的主体责任，享有项目审批、资金安排等充分自主权。三是精准发力，注重实效。试点县应发现脱贫攻坚过程中的主要薄弱环节找准重要领域就其发力，主要解决贫困人口的建档问题以及资金的使用问题，应将注意力放在资金使用效益上，改革创新建立以产业扶贫、资产收益扶贫为特色的试点。四是强化督导，规范运行。规范和完善资金使用保障措施的出台和落实，保证有相关部门监督和指导试点县对财政涉农资金的使用，确保资金运行安全规范、公开透明。
（2）明确资金整合范围。资金整合范围包括用于农业生产发展和农村基础建设方面的资金，包括中央下达以及省级财政安排的财政专项扶贫资金、农田水利设施建设和水土保持补助资金、现代农业生产发展资金、农业技术推广与服务补助资金、林业补助资金、农业综合开发补助资金等 20 项涉农资金全部纳入整合范围。
（3）下放项目审批权限。县享有完全项目审批权，可以审批县及县以下单位，之后交由省级备案。省级着重事中指导、事中监督及事后考核。对纳入整合范围的专项资金，原则上先采取「因素法」、竞争性分配等方式分配到县，对于这些方法涉及的具体指标由财政部门规定。
（4）完善配套保障措施。确保对专项涉农资金投入的增幅，加强省财政对中央和省转移支付资金的统筹，优化转移支付结构，增加对贫困地区的转移支付。针对纳入统筹整合范围的中央和省级专项资金，其绩效评价和目标考核工作由省扶贫开发领导小组组织展开。同时，加大对涉农资金的监督管理力度，各级审计、财政等相关部门要加强对重点贫困县的审计督查，对资金链条设计的各个环节做到绝对把控。对精准脱贫等相关政策实施、有关资金安排和项目绩效等情况进行重点核查。严禁以统筹整合之名挪用资金移作他用，或打造「盆景」工程、政绩工程、形象工程。
（5）完善制度建设。各部门要及时更新完善各项涉农资金管理使用制度，各县要定期提出年度、季度、月度计划及涉农资金使用的办法，并明确各部门工作任务，坚守自己的职责。各级审计、财政及督察部门在工作理念与方法上要重新把握，把失误与我行我素违纪违法行为区分开。
参考文献
[1]王安才. 统筹整合使用县级财政涉农资金的建议[J]. 财政科学，2017，（04）：134141.
[2]王彬. 涉农资金项目审批权下放到县级[N]. 济南日报，20170106（A01）.
作者 冷继波 杨舒惠