论我国现行食品安全监管体制
摘 要：日前，央视曝光的剧毒农药种植生姜事件和狐狸肉老鼠肉等假冒羊肉事件再次激起人们对食品安全问题的激烈讨论。「分段监管为主，品种监管为辅」的食品安全监管体制在制度设计上存在诸多缺陷和不足，导致传统的以威权监管为主的食品安全监管体制的失灵。重点分析了我国现行食品安全监管体制，并在此基础上提出了构建多元主体协作治理食品安全制度的初步设想。
关键词：食品安全；监管体制；现状；不足；合作治理
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号： 16723198（2013）13004002
1 问题的提出
俗语说「民以食为天」，食品安全问题是关乎国计民生的重要社会问题。然而，日益庞大的食品工业并没有变得更加规范安全，不断暴露的食品安全事故显现出巨大的食品安全风险。在「从农田到餐桌」的食品产业链条中，食品安全在每个环节都可能受到不同形式、不同程度的威胁和破坏。2004 年的阜阳劣质奶粉事件，2006 年的「苏丹红」事件，2008 年「三聚氰胺毒奶粉」事件、双汇「瘦肉精」事件、「地沟油」事件，以及近期曝光的剧毒农药种植生姜事件和狐狸肉老鼠肉等假冒羊肉事件等等，无一不牵动着百姓的心，使百姓谈「食」变色。
自 2009 年 6 月 1 日《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）实施至今已有近四年时间，该法通过确立统一食品标准、适用惩罚性赔偿制度、废除免检制度、建立食品安全委员会等等试图改善食品安全现状，但为何食品安全事故频发、食品安全现状令人堪忧呢？究其原因，《食品安全法》并没有对我国食品安全的中心环节——食品安全监管体制做出实质性变革，我国食品安全监管仍然延续「分级分段、综合协调」 的监管体制。而该体制无论是在其制度设计或是实践执行方面均存在许多不足之处。另一方面，食品安全治理不能仅依靠以「事后」监管为主的威权监管，为了弥补市场和政府双失效，向社会多元主体协作治理的监管模式转型才是最终化解食品安全问题的有效途径。
2 我国食品安全监管体制现状
经过 2008 年国务院进行的「大部制」改革，卫生部接手原由国家食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的职能，同时原国务院直属的国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。2009 年 6 月 1 日《中华人民共和国食品安全法》正式实施，同年 7 月 20 日出台了《食品安全法实施条例》（以下简称《实施条例》）。经过一系列的机构改革和《食品安全法》、《实施条例》的颁布，我国食品安全监管模式总体上没有太大变化，仍然是「分级分段、综合协调」的监管模式。
所谓分级，就是分为中央和地方两级监管。所谓分段，就是按照食品的生产经营环节进行分段监管，四个主要环节由四个主要监管部门监管，即农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。所谓综合协调，就是为了加强部门配合和消除监管空隙，在中央设立食品安全委员会作为全国性的、高层次的议事协调机构来协调、指导食品安全工作；具体到地方，则由县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管工作，并承担制定食品安全监督管理协调机制、指挥应对食品安全突发事件、建立食品安全监督责任制、评议考核食品安全监督管理部门等职责。总体来说，依据相关法律法规的规定和要求，食品安全监督管理部门要对食品安全实施「从农田到餐桌」的全程监管，各环节要做到无缝对接。
3 我国食品安全监管体制的不足
3.1 监管主体过于分散，监管行政权配置不合理
我国食品安全监管模式按照食品生产经营的不同环节将监管权切割分配给不同部门，表面上看是「多管齐下」，事实上却没有一个最终能够对食品安全负责的部门，无法形成绝对的权威管理。而且，这种人为的、静态的割裂食品生产经营链条的方式是不科学、不实际的，实践中必然存在一些无法被准确划分到某个环节的模煳地带。如果这些模煳地带有利可图，那么监管机构就会趋之若鹜争着管，导致重复执法；如果这些模煳地带无利可图，那么监管机构就互相推诿，导致监管盲区的出现，给生产经营者留下空子可钻，例如「前厂后店」类食品企业尖锐的监管矛盾。此外，监管部门间关系的「碎片化」会大大增加监管部门的合作成本，导致监管部门间本来就不通畅的信息分享机制更加闭塞；机构的冗杂也会导致人财物的浪费、行政执法效率低下，与精简机构的大趋势不相符。再者，虽然《食品安全法》确认卫生部门综合协调主体的地位，但是卫生部如何处理与其具有相同行政级别的监管部门的关系呢？卫生行政部门实行分级管理体制，而其他监管部门实行垂直管理或半垂直管理，此中关系如何协调？
3.2 综合协调机构地位虚化、作用难以发挥
食品安全综合协调机制可以有效整合行政资源、消除部门冲突、提高行政效率、改善食品安全的监管状况。纵观许多实行多部门分管的食品安全监管体制的发达国家可以发现，它们大多都成立了具有高度权威的专门化的食品安全综合协调机构，并在很大程度上实现了食品安全监管体系的完善。例如，克林顿总统于 1998 年成立的美国的总统食品安全委员会协调负责食品安全工作的主要六个部门的职能，实现了严格的联合监管制度，使美国成为公认的世界上食品安全最为放心的国家。日本食品安全委员会的建立及其良好的制度设计也使得其食品安全状况良好。
我国的《食品安全法》规定在国务院设立食品安全委员会这样一个综合协调机构对食品安全监管进行总体协调和指导。但无论是《食品安全法》还是《实施条例》都没有对该综合协调机构的工作职能和权限以及它与其他监管部门的关系、分工协作作出明确规定，这样的「三句话」职能导致操作性、权威性不足。此外，实践中，普遍存在机构人员和经费保障不足的现象，这也不利于协调机制的作用发挥。
3.3 食品安全的法律法规体系不完善、部门立法色彩浓厚
法律是保障食品安全的最强有力的手段。我国目前已颁布的涉及食品安全的法律有 20 余部、行政法规 60 余部，虽已初步形成食品安全监管法律体系的基本框架，为保障食品安全奠定了良好基础，但总体来说，该体系并不完善。首先，其不能涵盖食品安全的全部内容。有不少人大代表和学者均提出要加快食品安全的整体性立法、食品安全的基本法、核心法——食品安全法的出台。例如日本就在 2003 年将原《食品卫生法》修订为《食品安全法》。其次，食品安全法律法规的部门立法色彩浓厚，为部门间的选择性执法、部门「机会主义」 行为提供了制度空间。再次，众多的部门立法也加大了部门之间协调合作的难度和成本，许多法律法规规章之间的相互冲突和矛盾更是给执法实践带来很大困难。《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》等实际上是由相关的部门法规上升为法律的，因此在其制定过程中，部门之间的沟通不够，这不可避免地产生矛盾。例如，对市场上发现的未经检疫的猪肉，《动物防疫法》、《食品卫生法》、《生猪屠宰条例》就有三种不同的规定 。
3.4 监管主体的权力与责任不统一
「权力易于腐败，绝对的权力易于绝对的腐败」，因此在授予行政机关权力的同时必须使其承担对等（统一）的责任，以保障人民的权利不受侵犯。当前的食品安全监管，尤其是受到地方利益和部门利益驱动的地方监管部门存在有法不依、执法不严、渎职、腐败、权力寻租现象。这归结于监管机关权大于责以及行政问责制度的缺失。《食品安全法》对生产经营者的责任和惩罚做出了更加严格的规定，引进惩罚性赔偿制度，但是对监管主体的责任设置仍不够严格。第 95 条规定在食品安全事件发生后，相关监管部门和监管人员有渎职等行为时，要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行记大过或降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分并要求主要负责人引咎辞职。该规定对责任人渎职行为的界定标准不明确、处罚力度轻。而且只追究主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任；对监管部门自身的责任却没有提及。这样的规定无法对监管部门切实保障食品安全起到良好的监督制约作用。
4 多元主体协作治理模式之构建
治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合 。食品安全治理不同于食品安全监管，从主体上来看，后者的主体主要是政府及其相关机构，而前者的主体是多元化的，它包括政府以及企业、消费者、社会团体等等。事实上，食品安全监管是传统食品安全治理理念最重要的方面。然而，由于地方保护主义肆虐、监管者与被监管者的勾结等原因，政府也会像市场一样出现失灵，面对政府和市场的双失灵，传统食品安全监管的威权管制模式的缺陷暴露无遗。在改善这种制度设计自身缺陷的同时，构建多元主体协作治理模式，实现市场、政府、社会的互动与合作对于化解食品安全问题具有重大意义。
例如 2009 年在美国发生的沙门氏菌感染花生酱事件，食品中的毒物是由一些科研机构首先发现，然后向政府监管部门发出预警信息的。可见，食品安全离不开社会监督。在丹麦，包括农业部、卫生部、食品管理机构、兽医管理机构、公共卫生机构等政府公共机构、科研机构、食品生产供应企业以及社会团体之间展开密切合作与交流。在美国，政府大力推行第三方监管体系，建立了许多包括行业、消费者、独立专家系统与行政官员组合的监管机构，法律赋予其信息披露的权力，其中各种食品行业协会和消费者是重要的执行者。
事实上，解决食品安全问题需要政府、食品生产经营者、社会公众扮演不同角色、共同协作。这种合作治理企图把社会力量放在与政府平等合作的位置上加以考虑，在我国也具有重要的现实意义和可行性。例如武汉鼓励市民举报地沟油、设置现金奖励的尝试就收到了很好的成效。根据相关国家的实践来看，合作治理要求建立多元主体之间多维度的合作关系；建立层次分明的责任体系，明确各主体的权限和职责；建立完善的信息共享和协作制度，加强信息披露。
参考文献
[1] 王辉霞.食品安全多元治理法律机制研究[M].北京：知识产权出版社，2012.
[2]颜海娜.食品安全监管部门间关系研究——交易费用理论的视角[M].北京：中国社会科学出版社，2010.
[3]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学，2011，（6）.
[4]齐萌.从威权管制到合作治理：我国食品安全监管模式之转型[J].河北法学，2013，（3）.
[5]颜海娜.我国食品安全监管体制改革——基于整体政府理论的分析[J].学术研究，2010，（5）.
作者 颜佳欣