中西方政府绩效评估比较研究
摘 要：政府绩效评估随着新公共管理运动的兴起，逐步发展成为政府管理的核心部分，而我国政府对政府绩效评估的关注程度逐步提升。但是，任何一个管理理论和理念在实际操作中都会有它自身固有的缺陷，从我国现行的政府绩效评估的发展现状及现存的问题入手，之后与西方国家的理论、制度、实施成果等进行对比，总结西方政府的经验启示，对我国政府绩效评估提出进一步完善的建议。
关键词：政府绩效；绩效评估；启示
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.23.069
随着我国现代化事业和经济改革的稳步进行，科学发展思维的逐步树立，构建政府治理体系和推进治理能力现代化，是当前我国政府治理的第一要务。目前，科学决策、民主决策已成为政府治理的主要内容。但是，决策的实施和管理效果如何，对政府管理绩效如何评估，正是目前政府绩效评估的关键之处。研究理论的缺乏、实践模式的不一致、成果评估的随意性，是目前我国政府绩效评估的基本现状。因此，从基础的理论问题及现存的主要问题入手，借鉴与结合西方发达国家的启示和经验，发现新的理论突破点，找到适合我国国情的实践方法，对我国政府绩效评估进行全新的定位，对我国政府绩效评估发展、完善提出合理的建议措施。
1 我国政府绩效评估的现状与问题
1.1 政府绩效评估主体缺乏合理性
近年来，我国各级政府高度重视政府绩效评估体系的建立与评价工作的开展，各地政府和部门积极探索绩效评估方式，形成了各具特色的模式。根据评价主体的差异，分为自上而下的评估模式、自下而上的评估模式、第三方评估机构评估模式、多元主体评估模式。我国的政府绩效评估主要是内部评估，缺少第三方评估和多元主体评估的研究及实践，直接造成了行政主体与社会公众之间行政权与知情权、监督权的不对等，公众的需求在行政管理活动中被淡化甚至是被忽略，政府绩效评估定然存在一定的误差。
1.2 政府绩效评估理论基础差
目前，我国大多数进行的政府绩效评估仅仅是单纯的数字评估，缺乏宏观性思考。理论对于实践来说是引路者，实践缺少理论基础就像是断了线的木偶，没有深层次的行为动因。将理论运用到实践的过程中出现的问题与理论基础的完善与否具有不可分割的联系。西方国家对政府绩效评估已形成较完善的理论体系，评价模型及方法分门别类，较为成熟，应用十分普遍。我国政府应重点学习西方国家先进的成功经验，并结合我国实际的国情对政府绩效评估的理论实现突破性的进展。
1.3 政府绩效评估实践操作性差
政府绩效评估在我国已展开实施，但缺乏一定的实践操作性。在基本理念上，对于政府绩效评估的主体、内容、方式、目标存在理念上的差异；在理论基础上，没有统一的综合理论与实践研究体系，往往是冰冷的数字评估；在建立具体的绩效评估体系时，由于各地理念、背景、目标、方法等的差异，评估指标缺乏科学性，评估主体缺乏合理性、评估目标存在片面性、评估内容存在误导性等问题难以解决。
1.4 政府绩效评估缺乏法制化
目前我国关于政府绩效评估的法律制度属于需要进一步完善的状态，绩效评估体制不全面，具体表现有：一是评估工作的开展主观随意性大，我国政府绩效评估工作处于地方政府自发进行的状态，整体并没有统一进行规范，实践中具有盲目性、随意性；二是大多数政府绩效评估为面子工作，保障政府绩效评估长期持续进行的长效稳定机制还有待确立，政府治理的重点难以放在绩效的改进上；三是政府绩效评估的非规范化导致在评估的过程中存在一些不良之风和短期行为，不能保证评估结果的客观公正，难以进行正确的问责。
2 中西方政府绩效评估的比较
2.1 基本理念比较
顾客至上和公共责任理念是西方国家政府绩效评估主要理念基础。政府绩效真正体现的是能多大程度地满足社会公众的需求，政府应了解公众需求，按其需求提供服务；而公共责任的理念基础，要求政府绩效评估不仅要对公众负责、对结果负责，同时保证政府管理与服务的质量。我国政府绩效评估的理念有：一是以人为本的理念，政府的一切管理活动都应围绕人进行；二是民本位的理念，政府与民众的关系决定了人民是国家的主人；三是效能理念，不计成本的绩效是毫无意义的，因此政府设定绩效目标时，必须考虑政府成本；四是服务理念，服务型政府强调政府公共服务职能履行的核心是为公众提供服务。
2.2 绩效评估制度比较
随着西方国家新公共管理运动和政府再造运动的展开，西方国家政府绩效评估已经走向系统化、法治化。与西方国家相比，我国政府绩效评估缺乏制度规范保障，表现有：一是评估发起形式上，大多数地方政府是自发或半自发的；二是评估开展形式上，我国目前还没有统一完整的评估体系，不同地方政府各自进行评估，地方政府之间差异很大；三是我国政府绩效评估工作表现为暂时性、临时性，评估过程的合理性、公正性得不到保证，评估结果的客观性、有效性存有偏差；四是问责制度的欠缺，使得评估沦为形式上的评估，难以实现真正的问责。
2.3 绩效评估指标体系比较
西方政府构建的绩效评估指标体系，指标数量较多、相对比较量化，不仅包括经济指标，还包括社会保障、环境、文化等指标。如美国基于校园暴力设置「携带武器的学生比率」指标、英国基于公共场所的卫生设置「公共厕所清洁度」指标。我国的在学习西方经验的基础上，而后依据各地实情建立政府绩效评估指标体系。在《中国政府绩效评估报告》中，指标的设立有三个层面：一是评估政府履行职能的指标；二是评估政府治理活动成效和贡献的指标；三是评估政府内部治理的指标。但部分政府绩效评估指标的设立还需进一步考虑，如经济的发展存在企业和政府双方的影响，但在评估中难以分离和归总，不能真实反映出政府的绩效；而且受官僚体制的影响，绩效评估的侧重点受到权力更迭而变化，这必会影响评估指标的科学性、客观性。
2.4 绩效评估效果比较
在西方国家的实践中，绩效评估结果的去向最终有两方面：一是对社会公众公布，二是向政府反馈评估结果，第一种方式实现的是政府职能的透明性，第二种方式实现的是政府管理沟通与控制职能，西方国家政府绩效评估注重以民众的满意度来衡量政府工作的效果，不是简单的以政府工作的直接成果作为衡量标准。而我国政府管理活动中，有成果没效果的活动非常多，尽管各地 GDP、财政收入等政府绩效成果持续增加，但人民幸福、人民满意的政府绩效效果并未上升，这表明仅仅追求 GDP 提升、税收增加等直接成果并不代表实现了政府的最终目标——为人民服务。在政府绩效评估中，成果评估固然重要，但不能简单的将它等同于绩效评估的全部，特别不能将成果等直接同于效果。
3 启示与改进
3.1 促进评估主体多元化
评估主体的含义是谁有权对政府绩效进行评估，到底是权利和权力中的哪一个，亦或是两者兼有。我国政府绩效评估以内部评估为主，缺少社会公众、第三方的参与，要扭转这种一直存在的困难局面，在向行政主体赋予权力的同时让社会公众、第三方享有评估政府绩效的权利是必不可少的步骤。如此可以使得行政主体在向上级机关「表现」的同时，也要注重对社会公众负责，形成公众监督和上级监管相结合的监督体制。评估主体作为政府绩效评估的重要因素，多元化是发展趋势，评估主体多元化在解决单一评估主体所带来的缺陷和评估误差的同时，也体现出我国民主行政的重要思想理念。
3.2 建立科学的评估指标体系
设立科学的政府绩效评估指标对政府绩效进行正确的评估、保证政府绩效目标实现的先决条件。西方政府的绩效评估指标体系不仅涉及经济，同时包括社会福利、卫生、文化等指标，且在国家统一指标的前提下，各地区根据实际情况制定相应的绩效指标；且西方国家量化的政府绩效指标让社会公众更清楚、深入地知晓政府职能的履行、绩效的实现情况。鉴于此，我国在设立评估指标时应运用定性和定量结合的原则，并且要对不同级政府、不同部门的工作目标、方式和职能加以区分，建立统一的评估指标体系作为指标标准的同时，允许不同的地方政府部门根据当地实际情况建立具体的适用于自身的指标体系。
3.3 绩效评估结果的运用
绩效评估结果向公众的公开使得政府职能的履行情况、绩效的实现情况被社会大众所知悉。要建设公开透明政府必然要求政府绩效结果的公开，而我国绩效评估结果通常是以内部秘密资料的形式送至上级行政主体，绩效评估的结果对于社会公众而言是「隐身」的，因此我国还需要加强对绩效评估结果的公开。在对评估结果的应用上则存在着两种极端现象：一种是对评估结果的不重视，绩效评估成为政府间相互比较的表面工程；另一种是过度看重评估结果，将其作为任免政府官员职位的主要依据，往往导致经济虚增的假象。因此，对绩效评估结果的公开及应用是政府绩效评估法制化进程中所要考虑的重要因素，同时也是我国继续建设高绩效服务型政府必须做的工作之一。
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作者 林俊 樊珍