从多元治理到高效共治: 构建社区治理共同体
摘 要：社区作为我国公共危机治理体系的基层部分，在推动治理力量下沉上发挥了重大作用。本文从社区治理现状入手，剖析了多元主体参与治理的实践逻辑与运作机制。突发公共危机中社区治理共同体建设既是时代环境的任务与要求，也是基层社会面临治理难题的现实选择。疫情期间的社区多元治理呈现出鲜明的「一核多元」式治理特征，同时围绕着「问题呈现、利益赋予、动员、协作」的过程运行。社区多元治理中存在着治理参与碎片化、治理中心悬浮化等问题，通过构建多元主体间的纵向互嵌式协同机制、依法划分权责等途径打造「社区治理共同体」，可以有效消解多元共治的阻滞因素，提升城市基层社会抵御公共危机的治理能力。
关键词：疫情防控；社区治理共同体；协同共治
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.051
1 问题的提出
社区作为国家与社会的连接点，既承担着国家赋予的基层政权建设任务和公共服务供给职能，也是城市居民自我治理的重要场域。我国的社会经历了从「统一管理」到「集中管理」再到「共同治理」的发展路径，在此期间积累了诸多社区治理经验，并在社区多元治理方面进行了诸多探索。自 20 世纪 90 年代中后期国家大规模的城市建设开始，伴随着市场经济的发展以及行政体制的改革，社区治理日渐多元化、自主化、开放化、精细化。在这一过程中，学者纷纷提出了「有效性治理」「复合式治理」「协商共治」等理念，并在社区治理实践领域探索出「圈层结构社区」「三社联动」「社区治理联席机制」等多种治理方案，这些探索在促进社区居民良性互动、推动社区自治组织发展、构建新型公民文化等方面均发挥了重要作用。
实践证明，多元主体参与社区治理已成为目前城市社区建设的主流模式。基于此，如何建构起突发公共危机中的基层社会有效治理模式，应从多元视角反思当下社区治理现状，充分协调传统治理主体与新兴治理主体之间的协作关系，推动社区治理从「多元状态」走向「高效共治」状态。
2 实践运作：疫情防控中的多元治理
2.1 突发公共危机中社区多元治理系统情境
社区治理共同体建设是时代任务要求与基层治理难题倒逼双重作用下的选择。
第一，突发公共危机往往具有多样性、复杂性、威胁性等特点，从而在短时间内对整个社会的治理能力提出了极大挑战。疫情期间的防控管理包含双重治理任务，一方面是对疾病本身的医疗救治与风险防范，例如隔离传染源、调配资源等；另一方面是对社会风险的防控，如社会的舆情引导、特殊期间的企业行为与社会行为规制等。当下随着治理任务不断增加，环境复杂性和风险性不断提升，单纯以政府为主体采用行政力量的管理方式已不再具有绝对优势，这就要求社区在精准服务、需求保障等方面做出更多回应，多元主体引入治理系统也就成了应然之举。
第二，疫情期间城市社区治理体系呈现出的不是无差别的多元主体平等并立式结构，而是一种党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的「一核多元」式治理结构，其中「一核」是指党委政府，「多元」是指企事业单位、基层自治组织等主体。这种结构决定了党委政府是社区治理的决定性力量，其他组织则为社区服务供给起补充作用。在调研中笔者也发现，许多城市社区均由党委统筹安排了核酸检测、安全值守、流动巡逻等工作。比如，有的社区由党委牵头成立了社区共治理事会，该理事会可以有机联结具有一定规模的商圈企业、社会组织、驻地单位，从而借助社区党委「轴心」功能，推动各单位经常化联动、制度化共建。
第三，疫情期间社区治理的问题在「资源调度、协调合作、共识凝聚」等方面呈现出一定程度的增长趋势。首先，在资源的分配上，作为居民民生体系的网底，疫情中的基层社区在日常生活、医疗卫生领域反映出了一定程度的资源供给不充足、分配不完善等问题。笔者通过实地访谈得知，志愿者和党委干部在对住户的信息调查、摸排工作上，常常需要「加班加点」工作；在配合协调上，疫情期间社区「一核多元」的治理结构在发挥组织动员的制度优势同时也容易产生一种「中心——边缘」的协作关系，让一些自治组织、社会组织对政府形成非对称性依赖。疫情期间许多社区都实行由党委统筹安排、分配任务的治理模式，也有部分社区选择由居委会、楼栋小组长等成立「买菜社群」，为出行不便的居民调配、供应物资，但大部分社区均未产生较为成熟的制度化自治组织，社会主体参与度不足，而居委会和基层党委则承担了大量工作，负担较重。
2.2 突发公共危机中社区多元治理的运作机制研究
从运作机制来看，危机状态下的社区总体上围绕着「问题呈现——利益赋予（授权）——动员——协作」的机制运行。在危机爆发之初，各主体围绕危机产生利益关联的共同协作基础，作为核心行动者的党组织、居委会党支部从而发挥引领、带动作用，出于对政绩的追求和现实情况的复杂多变，上级治理任务往往会层层加码，最终落实到基层，这种行政体制一方面确保了危机状态下的基层政府的组织能力与宏观调控能力，另一方面也可能由于强烈的目标导向性驱使行动者过分注重量化考核的硬性任务，轻视难以量化考核的软性任务，造成行政逻辑所代表的工具理性和民生逻辑所代表的价值理性之间失准与偏差。
当社区无法为居民提供足够的制度化参与渠道和利益表达途径时，上层权力与社区居民群体渴望获取资源、放权增能的诉求之间就会形成一定张力，表现在供需链条上就是供给端引导的政策无法满足需求端的真正需求，同时需求端的治理要求也无法有效进入供给端的视野和议程。供需不平衡所引发的矛盾往往会倒逼基层政府授权赋能以及转移治理重点，最后多元主体功能发挥就进入了动员阶段，此时社区常依托议事会、社区论坛等载体，集结社区里的有威望、有能力的积极成员带动其他主体参与自发性社会组织，以协商共治来促进民生表达的实现。
3 治理困境：多元治理的「共治」限度及其原因
具体而言，多元治理的困境包括以下几个方面：
一是多元参与治理的碎片化。从集体行动角度来看，居委会接受街道的行政指令，其行为逻辑遵循命令与控制的原则；物业公司围绕利益最大化的目标开展活动；而非营利的社会组织作为社群主体的代表，则通过共同的价值观与社会规范来协调活动。由于各主体在社会资本、组织资源、权力赋予等方面的差异，导致疫情中的各主体行为方式和治理机制存在较大差异。在抗疫过程中，大多社区居委会处于超负荷状态，随着防控重点的不断调整，居委会成员承担着「政策宣传员」「心理疏导员」「通行管理员」等诸多工作，责与权的不匹配使身处一线的工作者时常陷入调度行动的困难之中。在笔者的访谈调研中，「工作人手不够、排查基数太大、防护物资不足」成了频繁出现的字眼，而从居民的满意度反馈情况来看，本应同样扛起重任的社会组织则处于缺位状态。除此之外，物业组织和居委会二者往往只侧重于自己所接受到的任务要求而忽视了双方的功能交叉，在无形之间形成了「信息壁垒」与「重复建设」，从而降低了共治的协同性与聚合度。
二是多元治理中的权责不清，利益协调不均。在基层治理中居民委员会和业主委员会的存在都来源于「自治」需求，但在实践中，社区居委会接受了来自上级的行政压力，其工作立场往往会影响到居民自治权的行使，从而易与业委会出现职责分工不明确，重叠管理等情况。在疫情联防联动中，业委会由于长期的自身制度不健全、地位尴尬、权利与义务不统一、成员的专业性不强、议事制度和决策机制不完善等缺陷，难以切实反映群众的需求，而行政力量的过劳一方面缩紧了民众参与公共事务治理的有效途径，另一方面也让居民的共治情感与归属感较低，在治理中更多地选择弱参与或者搭便车。
三是多元治理的「供需不匹配」，即治理中心的悬浮化。一方面上级部门任务过多、过重、检查繁多，使得疫情期间原本就承担着「兜底」力量的基层社区往往疲于应对，在抗疫工作中社区承担了越来越多的来自上级政府部门的常规性工作要求，促使其不得不改变工作偏向，将主要精力放在应对上级要求中，进而缺乏时间和精力与广大居民进行充分的沟通交流。这直接导致了条块作用下的社区对部分工作可能「选择性」采取应付态度；另一方面，基于上级要求而开展的活动本质上遵循着「重检查、轻服务」的行政逻辑，时常背离了居民的现实需求，无法有效对接居民多样化的关切。服务的不精准、不精细致使疫情期间心理压力较大的群众不满情绪长期积压，最终引发其与社区干部的矛盾冲突，让治理工作陷入负担重叠的恶性循环。
4 从多元到共治：社区治理共同体建构路径
综上可知，公共危机中的社区治理并不是一个短期的、单一目标导向的活动，而是一项长期的、多目标的过程导向的行为。因此，针对多元治理中存在的困境。
首先，应加强各主体之间的横向互动，构建横向互嵌的联动机制，推行扁平化的政府管理和网格化的社区治理模式来激发多元主体的治理活力。基层社区在执行政府的疫情防控政策时，应以「自上而下」的方式满足社区疫情防控需求，同时通过「自下而上」的响应机制来凝聚居民抗疫共识；在资源筹集方面，基层政府可以依据本区域的抗疫目标，逐步引入市场、社会机制，改进社区公共资源与服务供给方式，实现协商型、项目制运作等社区治理机制创新，发挥各个治理主体的独特作用，以「低重心」式协调保障服务下沉。
其次，法治是多元共治的基础。在具体实践中，社区治理共同体的建构一方面需要加强制度规范，通过公开的规章制度在行政机关、基层民间组织、市场组织等主体间划分职责与权限。对于疫情防控面前不作为的「缺位者」，以及乱作为的「违规者」，政府应适当加以处罚，通过引导、监督等手段避免多元共治出现「一哄而上，一哄而下」的情形；另一方面，面对疫情防控风险所带来的多样性问题，政府不应当过分加重社区「两委」的负担，而忽视其在承担巨大工作责任时可能会相应增加的「服务行政化」「效率内卷化」等负外部性成本，社区可以通过契约、合同、协议等形式平衡和协调治理体系内的多元主体利益，如以委托方式向社会购买专业化服务，积极鼓励各类主体参与治理，承担治理义务。
最后，社区治理共同体的建构需要实现多元主体参与治理的「途径多元化」，即通过打造多方共同参与机制，以现代公共精神的塑造来提升居民治理主体性。在落实疫情防控政策中，社区除了结合行政链条配置社区防控资源外，还应开辟第三方以及广大社会力量参与治理的渠道，将「多元化、高水平、专业化」社会力量由治理中的边缘地位逐步引入治理中心圈内。社区可以探索以网格维度建立「邻里坊」等非正式的居民自治组织，作为居民之间共同防疫、群策群力的专属阵地，同时完善自治组织参与治理的相关机制，从而让维护公共利益的理性精神和价值取向推动治理主体走进公共领域，在共建共治共享进程之中创建秩序与活力并存的良序社会，全方位提升基层社会治理效能。
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基金项目：本文为 2020 年安徽大学生创业创新训练项目省级立项「突发公共危机中社区治理共同体构建研究」（202010357690）最终性研究成果。
作者简介：许张琨琦（2000-），女，汉族，安徽滁州人，安徽大学社会与政治学院本科学生，研究方向：政治学理论。
作者 许张琨琦