棚乡「回头路」，说了政治就不正确

编者按：上世纪 90 年代乡镇「七站八所」人员臃肿、机构瘫痪、职能不清等困境促使一些地方进行了探索性改革。其中，湖北把「七站八所」推向市场最有独特性，也颇有争议。这场改革解决了站所存在的一些痼疾性问题，但随着改革大背景的转换，这一改革样式正在一些地方走上「回头路」。

「棚乡那场改革是失败的」，2013 年春，湖北棚乡镇信访办陈主任告诉笔者。

他说的那场改革是，上世纪 90 年代，湖北推行的乡镇综合配套改革——以市场化改革为取向，把「七站八所」推向市场，成为「民办非企业」单位。

棚乡当时成立了 3 个「民办非企业」单位——文化体育中心、农业服务中心和建环中心（以下简称「中心」）。以前「七站八所」人员失去干部身份，整合进这些中心。

陈主任之所以认为改革是失败的，是因为到 2008 年，棚乡所在的地级市为了弥补人力不足，「收编」各中心的人员，整合到乡镇各具体职能部门，工资由财政保障。

在各地调研中，没有一个地方干部认为乡镇综改取得了成功。

对于那场改革，湖北的地方政府一般还在形式上坚持，但各地的中心早已支离破碎，留下从事本职工作的人员很少，基本上被借调走了。棚乡所在市只是较为彻底的典型例子。

不过，棚乡的「回头路」不仅是只做不说的，而且走得并不容易。

2008 年的「回头路」

从 2005 年底实施，到 2008 年初「收编」， 棚乡乡镇综改实际只运行了两年。

2005 年改革之前，陈主任在棚乡文化中心工作，属于自收自支的编制。改革之后，陈主任被整合进入农业服务中心。

当时政策规定，「七站八所」全部转为「以钱养事」的中心运行机构，原来农口干部失去干部身份，政府通过「市场化机制」购买他们的服务，按照年度考核来付费，一年签订一次合同重新聘用。

这些农口干部有一个新称唿——「中心人员」。他们脱离整个政府运转机制，不仅失去干部身份，还失去了固定场所，可以不到乡镇上班。按照政策，他们只需要完成签订合同所规定的各项服务，就可以拿到一年一万多元。

但 2 年后的 2008 年初，棚乡所在市发文，把「中心人员」整合进各乡镇，分配到各个具体职能部门，做与普通公务员无异的事。

乡镇综改在该市走上了一条「回头路」。

棚乡的 18 个「中心人员」也就此离开了「以钱养事」的中心——17 个被分配到乡镇各部门，只有 1 个与乡镇签订合同后，开始自谋职业。

走「回头路」的根本原因在于基层组织人力资源缺乏。以棚乡为例，一个乡镇 6 村 1 一个林场，15000 多人，5000 余户，又处在城市化扩张阶段，政务极为繁重，依靠仅有的 21 个公务员是没有办法治理好农村的。

陈主任认为，该市普遍是这一做法，上级政府包括省里是完全知道的，基层只是运作，并不能说出来，说出来就是政治不正确的事情。

整合之后，「中心人员」实际成为了乡镇政府组织最重要的干部力量，没有他们，乡镇运行就面临问题。他们是乡镇中最接近实际工作的一群人，工作最为辛苦。

但他们仍然不是干部身份，没有公务员或事业编制，政治、经济上前途暗淡。

运行混乱的两年

棚乡 3 个中心运行的两年，也是混乱的。按照陈主任的说法，新成立的「以钱养事」机构「并没有按照实际的职能运行一天」。

之所以如此，第一是人员走了，人心散了，到各中心的并不一定是专业技术人员，只是以中心人员的名义领取报酬；第二是并没有一种制度化的方式，激励中心为农民提供服务，也难以设计一种制度来监督他们为农民提供服务。这种农业服务本身是不可量化的。

棚乡主要的农作物是柑橘，但陈主任所到的农服中心，没有人懂得农技。此前农技推广站的工作人员，在改革中分散到了其它部门，不懂得农技的则充任到农技队伍中。

2007 年，当地由于肥料和农药使用不当，造成棚乡柑橘大片死亡，涉及 20 亩地。

这些农户上访到区农林水局、市区政府，状告农资经销商要求赔偿。地方政府调解没有成功，农户又上诉到市中院。

最后，法院判决厂家承担赔偿责任。但厂家只赔偿了十几万元，理由是厂家虽然负有推广农技的责任，但实际上是农户使用不当，与厂家没有关系。

企图由生产农资的厂家来指导千百万农户是很难的，小农的农机需求有巨大的差异性，厂家很难监督小农使用农药化肥的方式。

身份与权利之争

改革之后的两年，乡镇中心人员「心情都是一样的，人心并不稳定」，因为改革之后他们成为「三无人员」，「既不是干部，又不是农民，又不是工人」。在福利工资待遇上是表面上的，在社会地位和政治地位上则是深层的。

有一个微小的细节让他们一直有阴影。改革后，他们和公务员、事业编制人员虽然同在一个乡镇政府工作，但不再有资格到食堂吃饭。这种落差让他们感到心灰意冷。在 2008 年整合之后，他们才重获资格。

虽然在 2008 年整合后，可以进入食堂吃饭，工资待遇也由财政保障，然而新的矛盾又出现。现实是公务员、事业编制合法地涨工资发福利，「中心人员」就需要自己联合去争取，形成了新的稳定压力。

2011 年，棚乡所在区上涨公务员和事业编制人员待遇，「中心人员」不涉及。知道之后，「中心人员」不服气，群体到区政府上访。

2012 年，棚乡所在区决定团购商品房，「中心人员」又不在区里考虑之列，遂向所在乡镇党委政府反映，如果真的没有，就要群体上访。最后区里只得决定，「中心人员」和公务员、事业编制一样可以参加团购。

经过一系列的争取，「中心人员」虽然在工资福利上有所保障，但在政治身份中并没有纳入干部体系或者说一个科层制内部的晋升体系中，做得再好也是没有政治前途的，提干招干轮不到他们。这形成的稳定压力仍然没有得到根本的解决。

「回头路」只是地方政府主导的补救措施。目前棚乡所在市仅止于为了挽回损失和防止基层政府治理失控，由地方政府主导推动「只做不说」的乡镇综改「回头路」。然而，深层次的矛盾依然存在，这需要更高层次的改革。

短时间改掉一个基层组织体系很容易，重新建立起一个基层组织体系却很难。（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）

作者 夏柱智