扶贫:求解「官念」方程

　　中国的扶贫攻坚始于改革开放后，至今已将1人1天1美元以下的贫困人口减少了5亿多，这个成就令人瞩目。“政府主导、全社会参与”被认为是中国扶贫的一大特色，政府的主导发挥了不少制度的优越性。
　　然而，认真观察中国的扶贫体制和扶贫实践，会发现在众多扶贫工作亟待攻坚的环节上，人的因素极为关键。在我国扶贫工作“政府主导”的大背景下，基层政府官员的观念更是对整个扶贫工作举足轻重。
　　面对又一轮的10年扶贫攻坚，“官念”如何再解放、再实事求是，需要我们去探索、求得“正解”。
　　
　　“官念”一：先让思维“富”起来
　　2012年4月12日，经历了4个多小时的颠簸，记者终于站在雅安市汉源县梨园乡大地村的果林外，山上的树木隐约呈现出红黄的颜色。典型的高原式阳光穿透薄雾洒在高山上，映照出树叶的金黄。
　　據介绍，这是全省最具规模的果树种植区之一，每年却有大量苹果积压；这里人均果园面积3亩以上，年人均收入却只有1800元，远低于其他地区；种了七八年果树的农民，所依赖的主要技术支持还只是县农科所不定期的“下乡科技扶贫”，靠的是乡政府的上门宣传。
　　梨园乡党委书记黄学文一脸无奈：我们的果农不懂科技、没有商业包装，大家没想过什么时候能用上自己的牌子，总觉得不现实，自己的苹果却只能廉价地充当别人的后备货源。
　　“果农们倒是很淳朴，就想着明年能不能多联系商贩进山来拉苹果。为什么要‘等’商贩进山来？为什么一直没人计算一下一车上等苹果和三车下等苹果的收益有什么不同？”常年驻扎在汉源的雅安市扶贫移民局局长余刚平告诉记者，汉源除了盛产花椒外，山区里苹果、梨、樱桃、黄果柑等四季的鲜果不断，然而转化成经济效益的能力却很低。
　　“当地官员的问题是，想不想、能不能‘带领’百姓致富？”余刚平说，“有的官员根本没有这个意识，有的官员关于现代商贸知识、市场的思维根本就没有。几十年来一个地方的基层官员想法几乎没有变过，仿佛一潭死水，常常造成一些资源有优势、出产丰富的地方因为处在产业链的末端而长期贫困。”
　　不少长期致力于基层扶贫工作的官员清醒地看到，基层干部思维和观念上的“贫瘠”，严重程度有时“胜于土地的贫瘠”。他们缺乏带路人的灵活思维，即便有资金、有科技、有专家，仍然难以应用和发挥。
　　对于这样的地方，余刚平认为，“扶智”首先靠官员的“头脑风暴”，从管理的角度给官员“扶智”，先让头脑“富”起来再说，然后再来操作资金和项目。
　　最近中央对于基层干部“扶智”工作的重视也在逐步加强。2011年11月15日，《中央组织部关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》出台，规定县直机关、乡镇干部每年参加各类学习培训的时间累计一般不少于100学时或12天，其他干部一般不少于40学时或5天。余刚平透露，对于基层干部学习这样硬性的文件规定，传递着基层干部作为领头羊，带动群众的观念已不得不改进的强烈信号。
　　
　　“官念”二：拿钱，不只是吃饭
　　事实上，除了专项的扶贫资金扶持，国家财政还通过转移支付，大力扶持贫困地区的地方财政和经济发展。
　　国务院总理温家宝在2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上称，中央和地方财政安排的扶贫资金，从2001年的127.5亿元，增加到2010年的349.3亿元，10年累计达到2043.8亿元。
　　根据《2010年全国公共财政支出预算表》，全口径的扶贫资金要更多，总数为423.49亿元，其中的大项是用于农村基础设施建设和社会生产发展等项目。
　　这只是各级财政发放的扶贫资金，事实上，近年来由于财政体制的微调，中央财政更多的是进行补贴，比如粮食直补，农业教育社保等方面专项补贴等等，中央财政以转移支付的方式给予中西部贫困地区的支持也是大幅增加。
　　据一名从事扶贫工作的知情人士称，有的区县所拿到的资金扶持早已超过了其财政收入，但是财政转移支付是否能真正全部用于扶贫工作呢？
　　山西省壶关县政协主席李彦忠通过调查发现，由于贫困县财政供养人员数量与有限的财力形成极大的反差，在“一保吃饭，二要建设”的财政支出原则下，常常使经费支出优先放在公务建设和消费上，而农村教育、公共卫生、基础建设、社会保障等各项支出，就显得有些心有余而力不足。
　　原国家总理朱镕基曾把庞大而冗余的政府机关称为“吃饭财政”。编制多、人多，人浮于事，导致效率低下,互相推诿,并容易滋生腐败。
　　李彦忠认为，有不少地方财政收入几千万元时是“吃饭财政”，当财政收入达几亿元时仍然是“吃饭财政”，政府编制一超再超，许多百姓期待的事还是做不成。在他以国家级贫困县山西省壶关县为例的调查中发现，财政支出比重最大的是行政管理费，其次是经济建设费，而民生领域的文教、科学、卫生、社会保障支出所占比重最小。
　　“扶贫要扶志”——李彦忠强调，基层干部积极进取的精神面貌以及使命感应该得以重塑。其次，在机制建设上，如何使过长的管理流程、超载的人员都“简洁”起来，也是不得不思考的问题。
　　中国人民大学反贫困问题研究中心主任、教授汪三贵认为，我国扶贫工作不理想的深层原因是政府在管理和操作扶贫资源工作中，冗余的中间环节过多。如何杜绝扶贫资金首先被体制内消耗是值得深思的问题。
　　
　　“官念”三：不折腾、保民生
　　“俗话说得好：不怕穷，就怕越穷越折腾。对于一些无法争取到‘重点县’和‘特困片区’的地区来说，资金和项目都难以到位，然而一些占有扶贫资源的地方却把资金用来瞎折腾。”余刚平对记者说，贫困县之所以贫困，一方面可能是受自然条件限制，另一方面也与地方政府的不作为和乱作为有关。
　　2011年9月份，一个国家级贫困县的新闻登上了各大报纸。甘肃武威市古浪县花掉500万元，将重369吨的被当地人称为“神石”的“甘州石”，从古浪峡搬到9公里外的金三角广场作为所谓“城标”。一路上，由警车鸣笛开道，不少人放鞭炮、烧纸钱迎接。
　　要眼球效果，还是要民生？这是一个问题。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，这样的瞎折腾背后折射出的是官员的政绩考量。有些官员倾向于将资源利用于易出政绩的地方，不去触碰“民生”这块硬骨头。
　　另外，不少地方政府拿到扶贫资金款项后，用以投资工业大项目，拉动了区域经济增长，往往单纯强调经济增长，瞄准效应不足，这实在曲解扶贫之意。而且该类项目往往难以辐射全县，尤其是偏僻地区的贫困人群，甚至还会造成自然生态破坏，对贫困人群造成“二次伤害”。
　　因此，在郑风田看来，这样的“官念”会造成“官富民穷”的局面，这样一来，“经济强县”和“贫困县”双重帽子扣在一个县头上的怪现象就会发生。一些贫困县，在省内经济指标数一数二，然而“繁华”仅仅是县城，农村仍然发展滞后。当地通过资源开发利用、引进技术的同时却把当地居民的使用权隔离在外，财富分配制度不合理，多数民众仍然难脱“贫困”。
　　郑风田说，扶贫工作的应有之义亟待理清和不断重申。这是以促和谐、保民生为目的的工程，若偏离了民生轨道，得到的却是与初衷相反的贫富差距越拉越大，社会和谐和稳定都会进而受到影响。
　　
　　“官念”四：让扶贫更廉洁
　　最近，一些发自贫困县的腐败案件引起了不少人的注意。国家级贫困县宕昌县原县委书记王先民在2006至2010年在任期间，敛财1500余万元，号称“日进万金”，其中便有不少涉及扶贫的资金；“官位卖光、财政的钱花光、看中的女人搞光”的“三光书记”林龙飞出自国家级贫困县福建省周宁县，在任期间卖官鬻爵，县内腐败成风，严重影响社会风气。
　　分析人士认为，一些为了争到贫困县帽子，不惜改动相关经济指标、跑动关系、向主管官员行贿的地方官员，在拿到扶贫资金后也难以忽然“纯洁”起来。
　　县域——作为扶贫工作的最小载体，是否太过庞大？浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授郎友兴撰文指出，以县作为扶贫的基本单位范围过大，从县级政府到贫困家庭中间环节过长。作为千辛万苦争取来“帽子”的中间环节各部门，每一个环节都会有自己的利益诉求，资金“跑冒滴漏”的风险较大 。
　　在缺乏有效监督机制的情况下，资金流通容易被环环设卡、层层剥离，最终到达贫困人群手中已经大打折扣。因此贫困县曝出贪污腐败的问题屡见不鲜。
　　对于以“县”为单位扶贫，将资金下放给县财政的政策，郑风田认为可以更“精准”一点，建立以村、户为单位的扶贫制度。而郎友兴则认为建立强有力的监管惩罚机制，对扶贫资金的使用实行严格审批、监管制度，从源头到资金使用、結项严格管理，建立严格的惩罚机制更为重要。另外，还应建立动态评定标准，提高资源利用率，对纳入扶贫政策的农户，进行动态管理和评价，建立合理的退出机制，将宝贵的资源用到最需要的人群身上。
　　

作者 叶茂