破解防贪审查的瓶颈制约
作者
两大瓶颈
当前，以制度廉洁性评估、利益冲突防控、廉政风险防控作为抓手，我国在公共领域的预防腐败工作已经取得快速进展。然而，当前的预防腐败工作仍然存在诸多问题亟待解决，而其中以下两个问题则至为突出。
其一，是法定权限的问题。
我国已经成立了国家预防腐败局并在地方试行设立相应机构，但是，目前的工作仍以宏观的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导为主，而防贪审查方面似暂无国内专门法律的明确授权。
防贪审查是指法定机构根据法律授权，经由特定程序、综合运用预防腐败知识与技能对政府部门及其它公共机构的具体运行机制、程序、惯例等进行审查，以堵塞腐败漏洞，降低腐败行为发生的风险。
2010年7月，中央纪委办公厅、国家预防腐败局办公室印发的《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》，之所以将‘审查’改为‘评估’，据称其原因“一方面是因为‘审查’有居高临下的感觉，而‘评估’这个词显得更加中立、客观；另一方面也是为了与《联合国反腐败公约》中‘评估有关法律文书和行政措施’的表述相一致。”
其实，预防腐败机构开展相關工作被称为“审查”还是“评估”，其中的关键在于其是否有明确法律授权。如果有法律的明确授权，则可视为具有普遍性、强制性的常规性执法行为；如果没有法律的明确授权，则可仅视为一项具有不确定性、缺乏稳定性、长期性和较高权威性的行政措施。香港在《廉政公署条例》规定了廉政公署在防贪审查方面的法定权力与职责。这些权力当中既包括具备强制性的权力，如审查权力，以及“确保”可能助长贪污的工作方法、程序得到改正的权力；既可以主动进行审查，也可以应任何人的要求就防贪方面被动地提供指导、意见与协助。如果不能将防贪审查作为一种常规性的执法行为，其持续性、专业性和最终效用就会成为问题。
其二，专业性不强。
防贪审查的主要目的在于堵塞腐败漏洞，降低腐败行为发生的风险，而不在于审查一项制度是否在内容上合法，在形式上规范。而我国迄今开展的相关工作当中，合法性评估、规范性评估成为重点，而作为题中应有之义的廉洁性评估反倒处于次要地位。另一方面，在我国目前制度廉洁性审查所发现的诸多问题中，违规扩权揽权是最主要的问题。而扩权揽权可以主要由政府法制办等机构实施，预防腐败机构予以监督、督促即可。
现实选择与它山之石
对于上述突出问题，立足国情，及时总结实践经验，是最为重要的，但借鉴人类一切优秀政治文明成果亦是十分必要的。
法定权限：善用监察建议权。我国的预防腐败机构迄今主要是援引《联合国反腐败公约》，而无国内专门法的规定。预防腐败机构相关工作的开展，迄今并无专门法律授权，一直依托纪检监察机关行使职权。而《行政监察法》虽未直接载明监察机关的防贪审查之权，但已明确其相关职责，赋予监察建议权限，并设定了相关程序。因此，在当前情况下，认真履行《行政监察法》规定的职责，充分运用、善用《行政监察法》所赋监察建议权，使监察建议权由当前实践中的较少行使到日常运用，从当前实践中一般仅在案件查处之后提出具体建议到到主动进行系统诊断，从专业性不强到开展专业防贪审查，目前来看应是最具备现实可行性的。
增强防贪审查的专业性：关键在于专业人才、专业知识与技能。就专业人才而言，可以通过组织与机制创新实现。例如，可以考虑采用政府以聘任制的形式、组织专业团队；或采用政府外包或采购防贪审查服务的形式。在此过程中，防贪审查团队主要负责专业与技术方面。
就增强专业知识与技能而言，一方面可以进一步总结、归纳出当前我国预防腐败在制度廉洁性评估、岗位廉政风险防控、防止利益冲突探索中的有效实践，另一方面可以借鉴和运用国（境）外预防腐败工作的专业知识与技能。就后者而言，香港防贪审查的相关经验尤资借鉴。秉承执法、教育、预防“三管齐下”的战略，抱持预防胜于治疗的理念，由法定机构开展专业、系统的防贪审查，是香港廉政公署的创举。廉署的防贪审查已经成为专业技能，具体的管理技术完全可以借鉴和运用。（作者系湖南大学廉政研究中心主任）
作者 袁柏顺