充分发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，社会救助作为兜底线、救急难、保民生的基本制度，在脱贫攻坚中肩负着不可替代的责任。江苏省在前两轮脱贫工程中，着力推进农村低保与扶贫开发在政策、对象、标准、管理等方面的衔接，初步形成了救助兜底保障、扶贫促进发展的融合式工作格局，为夺取脱贫工程的阶段性胜利发挥了重要作用。「十三五」期间，按照省委、省政府的统一部署，全省民政系统确立了「标准再提高，问题再聚焦，资源再整合，底线再织牢」的工作思路，将在农村低保与扶贫开发相衔接的基础上，进一步拓展政策衔接的领域和范围，推进社会救助与扶贫开发两项制度的衔接，充分发挥社会救助在脱贫攻坚中的兜底保障作用，确保困难群众在全面小康道路上不掉队。
标准再提高，就是要围绕率先全面建成小康社会的目标，进一步提高底线民生保障水平，让困难群众有更多获得感。最低生活保障标准，是公民基本生活权益的底线，体现了政府对底线民生保障的决心，是政府对社会的公开承诺。2006 年，江苏省就建立了低保标准增长机制，按上年城乡居民人均收入的一定比例确定当地城乡低保标准。「十三五」期间，将适应新形势、新要求，进一步完善低保标准动态调整机制。一要与扶贫开发相衔接。2008 年以来，江苏省率先将农村低保标准与脱贫目标直接挂钩，2015 年全面达到每人每年 4000 元以上。根据省委、省政府新一轮扶贫工程要求，到 2020 年，建档立卡的 103.3 万户、276.8 万人低收入人口要全面实现年收入 6000 元的脱贫目标，其中完全或部分丧失劳动能力的贫困人口由民政部门牵头实施保障兜底脱贫。据此，2016-2020 年，农村低保最低标准要分别达到每人每月 365 元、400 元、430 元、465 元、500 元，确保到 2020 年农村低保与扶贫标准「两线合一」，确保「应保尽保」。二要与城乡统筹发展相适应。落实中央和省委关于推进新型城镇化的部署，加快推进社会救助城乡一体化，不仅制度要统一，标准也要逐步并轨。目前我省城乡低保平均标准之比为 1.1∶1，已有 49% 的涉农县（市、区）统一城乡低保标准。「十三五」期间，将根据各地实际情况，适当加大农村低保提标幅度，逐年缩小城乡标准差距，最终实现城乡同一保障标准。到 2020 年，苏南以市为单位，苏中、苏北以县为单位，全面实现城乡低保标准一体化。三要与经济社会发展水平相协调。最低生活保障标准不仅影响到保障水平的高低，而且决定着政策的覆盖面和可持续发展。要综合考虑小康目标的实现、经济社会可承受度、与失业保险和最低工资保持适当梯度等多方面的因素，按照「尽力而为、量力而行」的原则，科学确定保障标准，合理引导困难群众预期。原则上，社会救助标准增长幅度要稍高于城乡居民人均可支配收入增幅，不断缩小困难群体和普通群体的收入差距，让困难群众有更多获得感。同时，还要注意保持在「当前可承受、未来可持续」范围内，避免开空头支票，影响政府公信力。
问题再聚焦，就是要以问题为导向，在补齐短板中促进基本救助与急难救助水平的同步提升。经过长期实践，低保等收入型救助制度已经逐步完善规范，低收入人口基本生活的底兜住了。但对于因罹患大重病、遭遇突发事故等陷入困境的「支出型」「急难型」贫困群体，目前的救助实效还不够强，要作为重点难点问题加以推进。一要用足用实各项救助制度。切实抓好各项社会救助制度在基层的落实，打通救助政策执行「最后一公里」的「最后一百米」，确保困难群众得到实惠。对于多因素致贫、生活特别困难的群众，要「穷尽」运用多项救助政策，在符合法规政策的前提下实现救助的最大化。二要突出提升重特大疾病医疗救助水平。医疗救助涉及社会保障制度改革、医药卫生体制改革等方方面面，是一项系统工程，必须加强医疗救助与基本医疗保险、大病保险及各类补充保险的有效衔接，形成制度合力。「十三五」期间，重点救助对象基本医保政策范围内自负费用的救助比例不低于 70%，年度封顶线不低于当地基本医保封顶线的 50%。全面实行医疗救助与基本医疗保险「一站式」即时结算，提高救助时效。引导慈善资源重点开展重特大疾病医疗救助项目，在更大程度上减轻重特大疾病患者的负担。三要充分发挥临时救助功能。相对其他救助制度而言，临时救助灵活性比较强，最具「救急难」功能。开展临时救助，必须做到实施灵活、程序简便、救助迅速，以充分发挥拾遗补缺、救急解难的作用。要加强临时救助与其他救助制度的衔接，建立完善由临时救助到低保、医疗、就业、教育、住房等救助的「摆渡机制」，发挥综合救助效应。
资源再整合，就是要把开放的发展理念贯穿到社会救助全过程，形成政府保基本、市场做补充、社会献爱心的救助新格局。在发挥政府托底救助责任的同时，要支持和引导社会力量参与，促进政府救助与社会力量参与救助的互动合作。一要大力发展慈善事业。现代慈善，是帮助困难群体、缩小社会差距的「第三次分配」，在社会救助体系中发挥重要的补充作用。要抓住《慈善法》出台实施的契机，切实加强社会救助与慈善的对接，鼓励社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务及邻里互助、结对帮扶等方式，有序参与「救急难」，填补政府救助的「盲区」。二要激发市场参与活力。社会救助是典型的公共政策，其目的就是弥补市场调节所造成的收入差距过大问题，依靠的主要手段是政府的政策调控。但同时也应认识到，合理借鉴市场机制的有利因素，可以在一定程度上提高社会救助效率和水平。要增强「风险共担、普惠于民」的保险意识，积极探索自然灾害保险、意外伤害保险、重特大疾病保险等民生救助保险，利用保险的大数法则、乘数效应，增强居民应对突发风险的能力，为「救急难」提供必要补充。三要综合运用各种救助手段。单一的现金和物质救助，在为困难群体赋能、增强其社会适应性等方面存在不足。要通过政府购买服务的方式，引入专业力量提供专业服务，促进社会救助转向物质保障、生活服务、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助。在「输血」的同时，还要注重「造血」，通过加强教育救助、就业救助等，增强困难群体的发展能力，有效阻断贫困的「代际传递」。
底线再织牢，就是要兼顾社会救助公平与效率目标的统一，多措并举守住基本民生安全的底线。公平是社会救助制度的首要价值取向，效率则是现代社会保障制度必须注重的工作目标。一项好的社会救助制度，必然是公平与效率的良好结合和有机统一。一要提高社会救助精准度。精准救助，是实现社会救助公平目标的前提条件。精准救助的前提，则是准确认定救助对象。要探索建立农村低保与扶贫开发相统一的家庭贫困状况监测指标体系，以家庭人口、收入、土地、住房、机动车辆、家庭成员病残情况等作为主要指标，综合评估家庭贫困状况，将评估结果与入户调查、邻里走访、民主评议等结果相结合，并扩大家庭经济状况信息比对手段的应用，做到精准认定，不错不漏。二要提高社会救助公开度。要落实法定的申请救助家庭经济状况核查审批程序，尤其要强化民主评议和张榜公示的规范操作，健全信息公开机制，广泛接受社会和群众监督，打造「阳光救助」。要加快健全社会救助信息系统和扶贫开发信息系统，逐步实现互联互通、信息共享，不断提高信息化工作水平。三要切实提升社会救助绩效。要加强乡镇（街道）社会救助「一门受理」平台建设，推行「全科政务受理、全科社工办理」的经验做法，有效整合基层工作力量和政策资源，提升基层社会救助经办能力，为困难群众提供「一站式」便民服务。依托社会综合治理网络体系、城乡社区党组织、群众自治组织和服务机构，完善主动发现、快速响应工作网络，切实做到早发现、早介入、早救助。□
（作者系省民政厅党组成员、副厅长）
责任编辑：刘卫东
作者 戚锡生