城乡社会保障统筹发展势在必行

【摘要】长期以来，社会保障的二元结构发展已到了阻碍经济发展的程度，改善这种状况已迫在眉睫。虽然政府一再出台政策来弥补农村社会保障的缺失、缩小城乡社会保障的差距，但是很多社会保障项目存在几张皮的现象，并没有达到统筹发展。随着社会经济的发展，不管是个人还是政府的经济实力大增，基于社会保障公平的原则，城乡社会保障的统筹发展趋势已成大局。

【关键词】社会保障统筹发展城乡

一、引言

新中国建立至今，由于长期的「二元」经济结构，导致了社会保障制度建设的二元化，尤其是改革开放至本世纪初，对农村社会保障问题的忽视，可以说是中国社会保障制度建设的重大失误。随着科学发展观、和谐社会等指导思想的提出，新型农村合作医疗保险、城镇居民基本医疗保险、廉租住房保障、农村最低生活保障、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险等政策相继实施，很多农村社会保障项目从无到有，社会保障体系不断完善，社会保障进入繁荣发展时期，但城乡间仍然存在重大差距，统筹发展的道路坎坷。

国内众多学者对于城乡社会保障统筹发展的研究非常多。郑功成（2002）等持反对观点的学者认为新世纪初期还未具备建立一元化社会保障的客观条件，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，将多元的制度安排作为社会保障建设的必要过渡，樊小钢（2004）等则提出了「有差别的统一」过渡模式——即「三元社会保障模式」，为最终实现城乡统筹之路创造条件。曹耳东（2005）陈天祥（2010）等持赞同观点的学者认为建立覆盖城乡居民的社会保障体系统筹发展切实可行，且很多学者介绍了部分地区成功的统筹发展实践；另外天津等地区已经统筹发展了养老和医疗保险。总体上来看，城乡社会保障统筹发展势在必行。

城乡社会保障统筹发展，就是要把农村和城镇社会保障作为一个有机统一的整体加以规划，使得城镇和农村居民享有公平的社会保障，尤其是社会保险制度的统筹发展，即可以设计多种缴费标准，城乡居民不再凭借户籍身份选择标准，而是凭借缴费能力选择标准，只要城乡居民履行相同的义务，就能享受同等待遇。当今很多社会保障项目存在几张皮的现象，并没有达到统筹发展。

二、城乡社会保障统筹发展是社会经济发展的客观需要

一般来说，工业化发展的程度决定了城乡二元结构向一元结构转变的时机，社会保障的转变也不例外。根据国外众多国家城乡社会保障发展的情况，可以看出虽然各国建立覆盖城乡社会保障体系的社会背景不同，但都是在满足一定的人均 GDP、工业化与城镇化水平等基本条件下完成的。一般人均 GDP 在 1055～3075 美元之间，财政收入占 GDP 比重超过了 18%，农业产值比重在 5.7～14.6% 范围内，城镇化水平 43～78%。结合库兹涅茨和钱纳里等人研究的经济增长中产业结构变化的一般规律可以看出，一般国家都是在经济发展水平较高、政府财力充裕、城镇化水平较高和工业化中后期时，经济社会都处于较高的发展阶段，才开始建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

2011 年，我国人均 GDP 为 35181 亿元，按照年平均汇率（1 美元 =6.46 人民币）达到 5446 美元（详见表 1），各个省市自治区的人均 GDP 都已高于典型国家工业大规模反哺农业期国际参照值，按照世界银行的标准，我国已经处于上中等收入经济体，但各省市自治区则千差万别，（忽略了 GDP 和 GNI 的差异）天津、上海、北京已经处于高收入经济体，江苏、浙江等 24 地处于上中等收入经济体，安徽、广西、西藏、甘肃、云南和贵州 6 地处于下中等收入经济体；财政收入占 GDP 比重达到了 22%，各地方财政预算收入占地区生产总值的平均比重为 10.5%，但地区差异大，中央和地方具备了一定的财政实力；一、二、三产业结构为 10.0%：46.6%：43.4%，其中农业产值比重大于 15% 的仅有新疆、广西和海南三地，且工农业产值比达到 4：1，小于 3 的仅有湖南、甘肃、贵州、新疆、广西、云南、海南和西藏；城镇人口占总人口比重高达 51.3%，仍有贵州、云南、甘肃等近一半的地区仍然达不到工业大规模反哺农业的标准。以上这些数据都充分说明我国绝大多数条件已经进入工业大规模反哺农业时期，虽有部分地区距离工业大规模反哺农业的时期仍然有一定距离，但我国整体上都具备了社会保障由二元结构向一元状态转化的条件。社会经济发达的地区需要统筹城乡社会保障保证持续的社会经济发展，经济欠发达的地区则需要统筹城乡社会保障促进社会经济的发展。

表 1 中国各地 2011 年与典型国家工业反哺农业的条件比较

三、城乡社会保障统筹发展是应对人口老龄化挑战的客观需要

按国际通行的标准，65 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过 7%，即可看成达到了人口老龄化。据统计资料显示，我国从 2000 年就开始进入老龄化社会。十几年过去了，人口老龄化趋势越来越严重，2011 年底 65 岁以上人口比例已经高达 9.1%，全国绝大多数省市自治区已经进入老龄化社会，且四川和重庆两地已经高于 11%，具体为 12.0% 和 12.4%，仅有西藏、宁夏、青海、广东、新疆、海南、内蒙古 7 个地区低于 7%，还没有进入老龄化社会。

另外，根据全国第六次人口普查数据来看，我国农村人口老龄化现象更为突出，农村的老龄化水平高于城镇 2.3 个百分点。其中，农村 65 岁以上人口比例已经高达 10.1%，且高于 11% 的都有湖南、山东、安徽、上海、四川、浙江、江苏、重庆 8 个地区，仅有西藏、新疆、青海、宁夏 4 地低于 7%，还没有进入老龄化社会。城镇 65 岁以上人口比例已经高达 7.8%，暂时还没有出现高于 11% 的地区，仅有西藏、广东、福建、宁夏、山西、青海、海南、江西 8 地低于 7%，还没有进入老龄化社会。

如果不尽快转变过去二元化城乡社会保障为一元化，随着农村家庭保障和土地保障的弱化，将来农村老年人的养老、医疗等将造成很大的社会问题。因此，为了应对日益严峻的老龄化趋势，减少适龄劳动人口的负担，必须加快建立、完善和统筹发展城乡社会保障制度，充分发挥社会保障的互济功能，为我国城乡老年居民提供保障服务。

四、城乡社会保障统筹发展是加快城镇化和工业化进程客观需要

随着城镇化和工业化进程的加快，经济结构和就业结构发生巨大变化，流动人口更是不断增加。社会上产生了众多因失去土地而市民化的农民，他们一般没有了耕地也没有工作，收入来源收到了严重的影响，是影响当前社会稳定一部分特殊群体；同时，产生了大规模的进城务工的农民工，他们一般从事着最艰苦的工作，多数没有参加到城镇社会保障体系中，即使少数参加了，但由于社会保障缺乏跨地区接转等统筹管理问题，且离开了农村也缺乏农村社会保障，这部分人的社会保障将成了大问题。

党的十六大提出到 2020 年我国要全面建设小康社会，其中人口城镇化率要达到 56.0% 以上。2011 年底，城镇人口比重仅占 51.3%，16 个省市自治区的还在 50% 以下，要实现这个目标，（总人口数 13.5 亿人）就意味着未来几年之内要转移农村人口 0.7 亿左右。据最近两次全国人口普查资料显示，户口登记地在外乡镇街道的人口由 1.2 上升为 2.6 人，其中务工经商流动人口比重由 30.7% 上升为 45.1%，拆迁搬家流动人口比重由 14.5% 下降为 9.3%。2011 年我国农村居民家庭工资性收入由 702.3 元增长为 2963.4 元，占家庭纯收入的比重由 31.2 上升为 41.1%，外出打工收入已成为农村居民家庭收入的重要部分，成了一种脱贫策略。因此，考虑到市民化的农民和农民工的社会保障问题，统筹城乡社会保障的发展是城镇化的催化剂，可以更加有利于加快城镇化和工业化进程。

五、城乡社会保障统筹发展是实现人类全面发展的客观需要

人的全面发展是人类社会发展的最终目标，其生存与发展和经济社会密不可分。社会保障制度是保障人的基本生活需要的一项社会经济制度，在促进人的全面发展中发挥着重要作用。社会保障是为民生而保，一个好的社会保障制度，要能够促进人的全面发展。因此，一方面，在国家追求经济发展、企业追求利润最大化的当下，很多企业不严格履行《中华人民共和国保险法》规定，克扣职工社会保障缴费形式的劳动者报酬层出不穷，致使城镇职工社会保险的覆盖率不高；另一方面，由于农民以务农为职业，很多人长期错误认为农民有土地保障永远不会失业，但实际上由于农业生产很特殊，当农业劳动生产率低至某个水平时，则可以认为其中的部分人已经被迫失业，而现在社会保险中失业保险并没有考虑农村人口「失业」问题，同样的工伤保险也是，众多农民迫切希望通过统筹城乡社会保障制度，实现与市民的身份平等，从而提升自己的国民地位。

六、城乡社会保障统筹发展是构建和谐社会的客观需要

在构建和谐社会过程中，调动社会各阶层的力量是关键，怎样处理好不同阶层的利益关系、公平地分配社会利益、最大限度地减少社会矛盾、实现社会公平等非常重要。社会保障正是具有再分配功能，可以帮助社会实现公平和稳定，可以调节各种社会经济关系。由于长期实行经济社会的「二元」结构，造成了很多不和谐的因素，突出表现为城乡间的差异。我国是一个农业大国，农村人口众多，农村是社会的基础，农村社会的稳定决定着整个社会的稳定。因此，「三农」问题解决得好坏，直接影响着整个社会的和谐稳定与健康发展，而社会保障正是国民收入再分配的重要部分，可以一定程度上消减人们的不满，最大限度地实现社会公平，保障人们的基本生活需求，从而促进社会团结和和谐发展。

参考文献

[1]郑功成.加入 WTO 与中国的社会保障改革.管理世界，2002（4）.34-44，54.

[2]樊小钢.城乡社会保障制度衔接模式探讨.浙江社会科学， 2004（4）.105-109.

[3]曹耳东，过剑飞，傅红岩.城市化进程中的城乡社会保障一体化——浦东新区案例.人口与经济，2005（1）：58-62.

[4]陈天祥，饶先艳.渐进式统一体城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010（1）：16-24.

基金项目：成都信息工程学院校中青年学术带头人科研基金项目（J201122）。

作者简介：丛日玉（1979-），女，汉族，内蒙古赤峰人，硕士，任职于成都信息工程学院统计学院，研究方向：经济统计与分析。

作者丛日玉