探寻大气污染防治立法新思路
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大气污染是各国工业化进程中普遍遇到的问题，也是各类环境污染防治中成因最复杂、管控最困难、危害最广泛的环境问题。细颗粒物和大城市空气污染防治更是世界性难题。当前，我国应通过立法实现大气污染防治方式变革，使治理方式与发展方式的转变相适应，以实现环境治理方式的「两个转变」（由末端治理为主向源头控制为主转变，由总量控制为主向容量控制为主转变），撬动发展方式和消费方式的「两个转变」。然而，实现治理方式的转变还面临着发展机制、管理体制、法律制度等方面的矛盾和障碍。
——保增长与保环境的矛盾。一般认为，当一国或地区人均 GDP 达到 1 万美元时，环境开始好转。但我国一些省市早就超过 1 万美元，却并未出现所谓的「拐点」。这固然与我国沿海地区经济增长投入惯性过大等原因有关，但深层问题是，现行法律对经济增长与环境保护没有划定明确的边界。长期以来，环境保护始终是块「短板」，无法与经济增长相协调。同时一些欠发达地区仍然热衷于上项目、铺摊子，只管「勐吃」，不管「排泄」，导致环境保护老账未还又欠新账。因此，不从增长机制和管理体制上控制污染源的供给渠道，不依靠严厉法律扭转增长优先的机制，是难以实现污染物总量控制目标的，环境「拐点」也是等不来的。
——治源头与治末端的矛盾。大气污染防治需要从生产源头、生产过程到生产末端全过程的控制和治理。现行法律法规对大气污染治理是以末端治理为主，末端治理又以罚款为主。目前，末端治理的局限性已日益显露，污染物处理设施投资大、运行费用高，使企业生产成本上升，同时末端治理往往因治理不彻底，产生「二次污染」。近年来，各地普遍实行污染企业「入园进区」，这对集中治理工业废水是有效的，但由于各类工业废气无法集中治理，化工、煤电、冶炼、建材等污染行业集中后，各类企业有组织和无组织排放的大气污染物，对地区大气环境造成集中污染冲击，这是工业大气污染防治面临的新难题。
——控总量与守容量的矛盾。我国大气污染防治立法中所指的总量控制是对一定区域内重点污染物总排放量的计划性控制，而大气环境容量是指一定区域大气环境所能承载的各类污染物的总量。现实中大气污染物具有随时间、空间变化的特点，大气污染物的时空分布及其浓度与污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、气象等条件密切相关。因此，一定区域的污染物总量控制要以该区域的大气环境容量和气象条件为依据。而目前我国大气环境容量管理尚未真正实施，大气污染防治综合标准滞后。
——统一管与依法管的矛盾。环境保护工作需要各级政府的齐抓共管，各部门的统分合作和全社会的共同参与。而目前的环境保护管理体制仍存在着政府部门职能错位、缺位、交叉、重叠等体制性障碍。现行环保工作分散在环保、海洋、港务、公安、交通、城建、军队环保等部门，资源保护分散在矿产、水利、农业等部门，综合管理分散在发改、经信、财政、国土等部门，环保同为政府组成部门，难以统一指导和协调其他部门的工作。由于其他部门都有自己的主业，环境保护只是副业，当主业与副业发生矛盾时，这些部门一般以本部门、本行业执行的法律法规政策为适用依据，外部难以协调；而当与外部发生矛盾时，往往是各依各法、各执一端、各行其是。
当前，我国正处在全面深化改革的历史新起点和转变发展方式的关键时期，党的十八届四中全会为大气污染防治立法指明了方向。大气污染防治立法既要注重解决面临的实际问题，更要「发挥立法的引领和推动作用」，在法治轨道上推动我国发展方式、消费方式的转变和环境保护事业的健康发展。
一是实施环境保护优先原则。大气污染防治规划不仅要列入各级国民经济和社会发展规划，而且与大气污染防治规划不符合的经济社会发展规划必须进行调整。重大建设项目和发展规划的决策，不仅要在本行政区内进行环评，还要放在区域、流域的范围内进行环评。环保投入现在仅占 GDP 的 1.59%，与发达国家占 8% 的水平仍有很大的差距，要通过立法明确规定各级政府财政性环保经费支出占比应随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，同时，各级政府财政应设立大气污染防治专项资金。
二是实行以容量管理为基础的总量控制。区域大气环境容量是区域内经济社会发展的环境保护底线，也是环境保护与经济社会发展的平衡点。应由气象部门会同环保等部门编制各区域大气环境质量功能区划，并以此为依据，编制大气污染防治规划。气象部门负责大气环境容量的管理，核定各区域的大气环境容量；环保部门负责按照核定的环境容量对各区域、各地方大气污染物排放实行总量控制；区域内的各地政府按照国家明确的区域和各地方的污染排放控制指标，实行大气环境质量达标责任管理，使科学发展做到可量化、可操作、可考核。
三是建立区域联合防治机制。一体化是解决区域环境与发展问题的根本出路。目前国家已启动京津冀一体化的规划，为区域可持续发展拓开了一条新路。首先，要实行经济社会发展环境保护规划的一体化，针对不同功能区实行不同的准入条件，在更大范围优化产业结构、优化资源配置、统筹环境保护工作。强力推动工业源头治理和工业园区大气污染综合治理改造，开展清洁生产，使废弃物减量化、资源化和无害化。其次，要实行发展政策一体化。实行区域内的各类发展政策共享，发挥市场配置资源的作用。再次，要推进区域环境保护一体化立法、执法和监督。
四是推动环境保护管理体制改革。大气污染防治是庞大的社会治理工程，靠环保部门「一统天下、包打天下」是不切实际的。工矿企业污染、城市三产污染、农村秸秆焚烧、建筑扬尘污染、机动车船污染的防治，都需要强化现场监管，而目前环境部门是查不胜查、防不胜防。要改变这种管理困局，应强化环保部门污染防治综合监管职责，集中力量抓好重点污染源的管控，同时强化主管部门污染防治意识和监管职责，主管部门不能只管产品，不管副产品。目前，一些省市经济管理部门已建立了环境资源管理机构，还需进一步强化执法力量，逐步建立起各级政府环境保护「大执法」的监管格局，从而形成「政府统一负责、环保部门综合监管、其他部门分工配合、公众积极参与」的监管体制。
五是切实保障公众健康。保障公众健康是大气环境保护立法的宗旨。目前，各地的大气污染防治条例比较注重污染防治的措施，有提高处罚标准、增加违法成本、强化执法手段等等，这对强化末端治理是必要的。但收取的排污费、违法处罚主要用于末端治理和部分生态环境的补偿，而对大气污染事故及公害对公众损害的补偿与保险问题还是立法的盲区，因不属于地方立法的权限，地方立法无法进行探索。国家修改大气污染防治法，应研究国家和地方政府设立防止环境公害补偿基金以及被害者如何获得救济等问题。
六是加强法律法规实施的监督。制定法律法规的意义全在于实施。要改变过去环保立法重授权轻后评估、重处罚轻根治、重理念创新轻可行性操作的现象。一是对法律法规授权行政机关制定的配套实施细则、规划、政策、标准等，要明确制定的期限和制定机关的责任，防止法律法规被虚置，防止各级人大监督找不到抓手。二是要明确法律监督机关的职责。如有立法权的主体制定的法律法规，其监督的主体、程序和时间等要有明确的规定，使各级人大及其常委会依法开展监督，及时纠正和解决法律法规实施中的问题，保障法律法规正确有效实施。三是要建立法律法规后评估制度。有立法权的立法机关应开展立法后评估工作，使立法、执法和监督良性互动，增强法律法规的实施效果。□
（作者单位：江苏省人大常委会环资城建委）
责任编辑：苏胜利
作者 张弛