深化农村集体资产产权制度改革

近年来，我省各级深入贯彻落实党的十七届三中全会、十八届三中全会和习近平总书记视察江苏重要讲话精神，按照省委、省政府的统一部署，大力推进以农村集体资产产权制度改革为核心的农村社区股份合作社建设，通过明晰产权归属、界定成员资格、固化量化到户，推动农村集体所有制由成员共同共有向按份共有转变，探索市场经济条件下农村集体经济的有效组织形式和发展机制，为全省的城乡发展一体化和农业现代化建设作出积极贡献。

一、改革的主要做法与特点

我省农村集体资产产权制度改革总体有力有序推进，得益于中央的改革推进和政策指引，得益于省委、省政府高度重视和大力支持，更得益于基层干群大胆实践和探索创新。

（一）在改革发展上呈现起步早与覆盖广两个特点。上世纪 90 年代末，苏南等地自发探索，在坚持农村基本制度的基础上，以农村社区集体经济组织为单位，以土地集体所有为纽带，以股份的形式将集体财产具体量化到社区每一名成员，同时参照股份制的治理结构建立统一经营、民主管理、按股分红的社区性农村集体经济组织，实现了社员占有和股东占有的结合，体现了公私兼顾的产权制度安排。经过 10 多年的推动，全省完成农村产权制度改革的村达 5010 个，入社成员数 1146 万人，量化集体经营性净资产 443 亿元，基本实现全省地级市改革全覆盖，其中苏南地区 2/3 的村完成了改制，南京、苏州、无锡、常州等地已基本完成全面改革。

（二）在改革谋划上坚持顶层设计与依法规范并重。1999 年，省政府出台了《江苏省农村集体资产管理办法》，明确规定农村集体经济组织对农村集体经营性资产依法自主决定经营方式，可以实行股份合作等方式经营。在总结苏南等地改革经验的基础上，2005 年省委、省政府「两办」专门下发《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，要求各地坚持「因地制宜、分类指导，民主决策、阳光操作，依法办事、维护稳定」三项原则，重点着眼「有需要、有实力、有潜力、有意愿」的四类地区，突出抓好「清产核资、成员界定、股权量化、健全机构、收益分配」五个关键环节，积极推进集体资源资产化、资产资本化、资本股份化。此后每年省委一号文件都对改革工作提出明确要求，省农委也通过下发指导文件、总结推广经验等方法，形成相对较为完善的改革程序、管理模式、分配方式等制度设计。2009 年省人大出台《江苏省农民专业合作社条例》，将农村社区股份合作社纳入法规调整范围，赋予法人地位，经工商登记后可取得农民专业合作社法人营业执照，在法律层面确立了社区股份合作社的市场主体地位，农村社区股份合作制改革总体进入有法可依、依法规范的阶段。目前，全省已有 1800 多家合作社完成了工商登记。

（三）在改革深化上坚持规范管理与机制创新两手抓。为进一步规范农村社区股份合作社的发展，省农委先后出台《江苏省农村合作社会计核算管理办法（试行）》、《关于印发承包地经营权出资和集体资产份额出资证明书格式文本的通知》等一系列政策文件，组织开展了全省农村集体资产清产核资、「五好」合作社创建和「百佳」合作社评选等一系列活动，引导各地农村社区股份合作社加强规范化管理，切实保障农民成员的集体收益分配权。同时，各地还结合自身实际，积极探索创新，为改革工作夯实工作基础、创新发展机制。一是建立农村集体资产产权登记制度。在全面清产核资的基础上，核实农村集体资产、资源等存量和占用使用情况，发放农村集体资产产权登记证书，依法界定所有权归属关系。苏州、扬州、南通、泰州等地都以政府名义发放农村集体资产产权登记证书。二是创新经营主体实现形式。常州、扬州等地以村民小组为单位组建合作社，苏南等地鼓励由村级集体牵头、成员入股兴办物业合作社和富民合作社，一些地方镇村或村村之间采取股份合作形式组建农村联合投资公司。三是探索股权流动途径。苏南等少数地方探索将成员的集体资产股份通过继承、赠予等方式流转给本社其他成员，但不得撤资变现；尝试对内实行增资扩股，允许成员以现金入股购买个人股份，增加集体经济发展实力和个人分红额度。四是探索「政社分设」运营机制。苏州市在枫桥社区试点，将村级行政管理职能与经济发展职能分离，将福利事业等各项社会职能划交社区居委会，支出由街道财政承担，切实减轻村集体负担，保障集体经济收益完全由成员享受。

（四）在改革推动上坚持强村与富民同步前行。强村是改革的基础，富民是改革的目的。我省一直重视农村集体经济发展，2010 年省委、省政府「两办」专门下发《关于发展村级集体经济的意见》，同时组织开展村级「四有一责」（有稳定持续的集体经济收入、有功能齐全的活动阵地、有先进适用的信息网络、有群众拥护的双强带头人、强化村党组织领导责任）建设行动，要求各地大力发展资源开发型、资产运营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等村级集体经济，鼓励符合条件的地方加快推进股份合作制改革，赋予农民集体收益分配权。省农委还把村级集体经济发展纳入现代农业考核指标体系，确保以县为单位每年都保持 10% 以上增幅。到去年底，全省村级集体经营性收入达 281.7 亿元，村均经营性收入从 2000 年的 26 万元增长到 2013 年的 159 万元，年递增 14.9%。村级集体经济发展和农村社区股份合作制改革，搞活集体资产经营，让农民从集体经济组织得到更多的收益分配和股金分红。到目前为止，我省农村社区股份合作社累计分红 125.6 亿元，社均达 296.4 万元。江阴市江锋村股份合作社于 2010 年成立，当年村民每股分红 1500 元，至 2013 年增加到 3500 元，户均达 10000 多元。

二、改革中存在的问题与原因

我省在农村集体资产产权制度改革方面做了一些工作，取得一定成绩，但也存在一些制约和阻碍改革深化的问题。这些问题既有顶层设计和制度安排原因，也有基层研究探索不足的原因。

（一）「农村集体经济组织」需法律界定。包括《宪法》在内的诸多国家法律都提到了「农村集体经济组织」，但农村集体经济组织的法人地位始终没有明确。《民法通则》界定的企业法人、社会团体法人、机关法人、事业单位法人，都无法涵盖同时承担着经济活动功能和公共服务功能的农村社区性集体经济组织。我省《农民专业合作社条例》虽然赋予了农村社区股份合作社法人地位，并准予工商登记为专业合作社法人，但由于两者产权制度安排和承担义务责任不一致，经营方式和内容也有较大差异，我省的做法实际上是在无法突破现有法律缺位困局情况下的变通做法。由于法人地位不明等因素影响，农村集体经济组织独立自主从事经济活动的功能被削弱，对外经营只能以村委会名义开展，又带来各地农村集体经济组织不健全、成员身份难界定等问题。我们认为，在全国范围内农村集体经济组织面广量大，涉及农民成员数量巨大，而且还出现了一些新型农村集体经济经济组织，有必要从法律层面上专门为肩负经济发展和公共服务功能的农村社区性集体经济组织单独设立法人资格。

（二）税费过重问题需妥善处理。税费负担较重是困扰我省农村社区股份合作社发展的一个重要问题，也是大多数农村社区股份合作社不愿意进行工商登记的重要原因之一。农村社区股份合作社的税费问题比较复杂，既具有农产品加工行业的普遍特性，又具有工商企业的特点，涉及营业税、企业所得税、印花税、契税和个人所得税等。据苏州市调查，一般农村社区股份合作社需要缴纳的税费大致涉及 12 种、综合税率在 30% 以上：房产税税率为出租收入的 12%，营业税税率为出租收入的 5%，城建税、教育附加和地方教育附加三者约为收入的 0.5%，增值税税率为应纳税额的 3%，土地使用税征收标准为每年每平方米 4 元，所得税税率为应纳税额的 25%，红利税税率为分红总额的 20%，印花税税率为开票收入的 0.1%，残疾人保障基金按上年末人均 665.9 元，防洪基金按全年销售额的 0.1%。农村集体经济组织在市场经济中总体处于弱势地位，增加集体收入不易，给农民分红更不易，如不能妥善处理税费过重的问题，势必影响到农村集体产权制度改革的推进，影响到农村经济的持续健康发展，影响到广大农民的收入增加。

（三）坚持股份合作是改革方向。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是市场经济存在和发展的基础，也是集体经济适应社会主义市场经济的内在要求。从我省的实践看，组建农民社区股份合作社，按照社会主义市场经济体制要求，将集体所有制、合作制、股份制结合起来，改造传统农村集体经济组织，具有集体统一经营、个人股份固化、管理一人一票、分配按股分红等显着特点，既从制度上避免计划经济体制下集体经济产权缺陷，又在实践中落实农民集体产权长期稳定的占有、管理及其收益分配权，稳定农民财产权利预期。在明晰产权的基础上，通过进一步深化改革，赋予集体资产股份充分权能，完全可以发挥市场经济在资源配置上的决定性作用，优化农村资源配置。我们认为，农村集体产权制度改革必须坚持股份合作的方向，以充分调动统分两个层次对于集体经济发展的积极性，逐步建立强村富民的长效发展机制。

三、改革深化的对策与思考

一是开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。按照农业部等三部委的要求，推动苏州市吴中区国家级试点县开展工作，重点围绕保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等方面开展试点。

二是推动面上农村集体资产股份合作制改革。按照「归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅」的现代产权制度要求，开展农村集体资产登记，深化农村社区股份合作制改革。修订《江苏省农村集体资产管理办法》，建立健全集体经济组织成员登记备案机制，采取按人分配、按股分红等多种方式，增加村集体经济组织对其成员的直接利益分配。对集体经济实力雄厚、有稳定持续集体收入的村，要确保当年完成改革；对城中村、城郊村、园中村等，要把改革作为「撤村建居」的前提条件；对集体经济发展较快的村，要做到成熟一个改革一个；对外来人口较多的村，要通过改革固化农民的集体资产权益。

三是加快农村产权交易市场建设。总结试点经验，扩大建设范围，力争 3 年内实现农村产权交易市场县域全覆盖。指导各地依托现有的县乡农村土地流转服务平台或农村集体「三资」代理处置中心等，科学合理建设交易场所，逐步引入农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋租赁、农村社区股份合作社股权等进场交易。

四是鼓励基层创新。一方面，对集体资产较多的苏南地区和大中城市郊区农村，要积极固化股权，建设农村社区股份合作社，让农民群众得到看得见的实惠。另一方面，对集体资产比较薄弱的地区，要多种形式发展村级集体经济，增加公共积累，加强集体资金、资产、资源管理，开展「三资」管理制度化、规范化、信息化示范县创建，有效保障农民集体收益分配权。□

责任编辑：许筠

作者江苏省农业委员会