公众参与：由制度原理到制度细节

公众参与是实现决策民主化、科学化的重要保证。党的十八大报告明确指出：「凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见」。即将出台的《江苏省关于进一步推动参与式行政程序建设的意见》规定：涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项须进行听证，把公众参与作为重大行政决策的必经程序。如何鼓励、支持、引导公众参与公共决策，是各级党委政府提高决策能力的一个新课题。公众参与的程度如何，领导干部对公众参与有哪些顾虑，怎样促进公众有序参与，弱势群体的参与权如何保障，参与者有何体会？本刊策划一组文章，分析问题并提出对策，希望对广大读者有所帮助。

公众参与是一种生活化的民主观念，最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的，后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。在党的十六大、十七大、十八大报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参与制度，保障公众的「知情权、参与权、表达权、监督权」。可以说，公众参与在今日之中国不仅具有「政治正确」，而且具有「制度正确」。各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参与制度，就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏，也很难有效开展群体性事件治理与社会管理创新。

「走过场」：公众参与遭遇公信力危机

尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机，典型批评是「走过场」。

分析这种印象的深层原因，首先是制度不到位、不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做认真的调查研究，不对自身经验予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖，对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效，如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一种民主生活方式，公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。

上述种种，导致公众参与在很多地方日益形式化和空虚化，「逢听必涨」式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化，可以说，我们正面临着公众决策中的实效性不足的困扰。

公开-参与-问责：公众参与须遵循制度逻辑

提高公众参与的实效性，需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知。公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤掌难鸣。民主决策的原理遵循公开-参与-问责的制度逻辑。

首先，参与以公开为前提。如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。

其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通过弱形式的「公告评论」程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。

最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。

关键性制度细节：增强公众参与实效性的突破口

「细节决定成败」。由制度原理进一步往制度细节推进，某些关键性的制度细节对于增强公众参与的实效性有着突出的意义。

第一，行政决定说明理由。「走过场」的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，价格听证会的「逢听必涨」和参与热情日益衰竭就是明证。有地方针对这一现象提出了对策：行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人，不仅能够保证公众参与的实际效果和公众的成就感，而且能够极大提升政府的权威性，达到双赢效果。

第二，专家咨询与制衡。现代公共决策涉及复杂的专业知识与风险管理，专家论证成为必要环节。在「走过场」的公众参与中，专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒，丧失其科学性与独立性。为此，政府在专家咨询时需要「兼听则明」，在公众参与程序中引入专家时需要考虑多元化问题，而公众也需要有聘请和利用专家知识的意识与能力。知识平等才能保证意见和利益平等，这在现代决策中非常关键。

第三，建设集成性的参与平台。我们现在大量的公众参与制度是以城市为预设的，农民在参与上很不便利。建立集成性的农村服务平台，对解决农民有效参与公共决策的问题非常必要。这一平台可以包括：整合村务信息和政务信息的村网页，政府信息的纸面查询系统和申请回复系统，基于平台的民意收集反馈，基于平台的公众参与的宣传和组织。集成性的农民参与平台是一个将「政府信息公开」和「村务公开」予以高度集成的网络结构，同时担负着收集民意和组织农民参与的政治治理功能。

第四，社会组织的孵化和培育。中国是人口大国，大国治理存在规模难题，这对公众参与同样构成挑战。就以一个县为例，人口至少几十万，如何在限定的时间内有效开展公众参与呢？这就需要政府鼓励和引导公众根据其行业、兴趣实现组织化，这种组织化不是单调地建立各种亲近政府的行业协会，而是允许公众结成一些非政治性的组织和团体，鼓励公众以多元的团体意见参与公共决策。公众的组织化不是与政府对抗，而是为了提升意见表达的理性程度和行为选择的合法意识，更加方便政府依据法律进行社会治理。这就在公众参与层面引入了社会管理创新的思路，可助推中国建立组织化的、有序的和谐社会。

作者 田飞龙