公众参与还须「更上一层楼」
作者随着城市地铁等建设项目的进行，南京城市发展与城市文化保护、环境保护之间的矛盾日益突出，诸如怎样保护街道两边的梧桐树等成为公众关注的话题。南京市政府面对公众诉求，积极应对，由市住房和城乡建设委员会建立平台，联合城市管理、园林管理等部门，邀请人大代表、政协委员、专家学者和市民代表共同组成咨询小组，对南京市重大工程项目建设过程中对周边环境的影响作出评估和建议，这就是媒体广泛关注的「绿评」。本人有幸当选为第二次绿评会议的绿评员，得以市民代表的身份近距离地观察绿评。
客观地说，绿评是政府在公众参与方面迈出的一大步，也是一次难能可贵的民主探索和尝试。回顾我参与绿评的过程，南京市政府的许多具体做法非常值得肯定。比如说，绿评员参会前一周左右会收到由市住建委编制的绿评资料，里面包括了与本次绿评相关的信息、数据、图表，做到了一定程度的信息公开。另外，组织方带领绿评员去现场实地考查，安排对项目了解的有关人员解答绿评员提出的疑问，使绿评员参会前对绿评的内容有更加直观的了解。再比如，绿评会议过程中绿评员发表对市政建设的不满意见，政府一方的代表也从善如流、悉心听取，承认工作当中存在不足之处，而且，就我的切身体会以及与其他绿评员的交流来看，绿评员基本摆脱了政府的操纵，发表的意见具有独立性、针对性。
理性看待绿评，在肯定南京绿评上述成绩的同时，还必须反思绿评依然存在的不足，力争「更上一层楼」。从我参与绿评会议的情况看，至少存在以下三个问题。第一，项目规划在前绿评在后，所以绿评会议只具有咨询作用，其结果仅有参考的价值，对项目难以产生决定性影响。第二，会议程序还存有缺陷。最典型的是，在诸位代表发完言之后，咨询评估组长便立即将《意见书》公布供大家讨论修改，且该意见书为电子版，储存在市住建委工作人员的电脑当中，通过投影向参会人员展示，该文件甚至未能将各位参会的市民代表、人大代表、政协委员、专家的意见完整准确地反映出来。第三，绿评的流程在一到两天之内完成，留给绿评员的时间较为紧促。绿评员只是一些普通市民，本身就缺乏地铁施工建设、绿化方面的专业知识，又大多未有参政议政的实践，虽然都是很有公共参与意识的优秀市民，但实事求是地说绿评员参与的质量并不高。
从充分发挥公众参与的积极效用、更好满足社会公众参与需求方面看，绿评等类似公众参与公共决策的过程还必须从以下方面进行完善。第一，政府应当更加主动地回应公众的意见。等公众意见酝酿为不满并诉诸于街头才仓促出台应急政策，政府将难免处于被动地位，公众也可能被置于尴尬的境地。第二，应提高公众参与的制度化水平。南京的绿评探索，很难称之为「绿评制度」，原因就在于其制度化程度过低。未来，南京应根据已经积累的经验，以地方性法规的形式将绿评形成一套完善的制度体系。其中，要将绿评确定为所有涉及绿化规划的前置性必经程序，在规划阶段与环境影响评价同时进行，为环境影响评价提供参考。第三，应将参与资料向普通市民公开。绿评会议资料不属国家机密、个人隐私、商业秘密，而是涉及市民的公共利益。因此，每位市民都是利害关系人，都对会议资料享有知情权，会议资料的公开范围不应仅限于参会的绿评员，而应通过网络和报纸、电视等媒体向市民公开。
作者 陈烨