加强对政府采购管理的思考
随着中国《政府采购法实施条例》以及财政部 87 号令、94 号令、101 号令、102 号令的相继印发，我国政府采购法规体系进一步完善，政府采购行为法制化进程逐步加快。但在「合规、节资、廉洁」导向下，重程序轻结果、采购主体权责不清等问题制约了政府采购效能的发挥。2018 年 11 月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》提出了建立现代政府采购制度的措施。本文基于政府采购制度改革这一背景，运用 SWOT 分析法，研究人民银行加强采购管理所面临的优势、不足、机遇和挑战，探索加强采购管理的路径和举措，为管理实践提供借鉴与参考。
一、引言
《政府采购法》颁布实施已 17 年，政府采购规模从 2003 年的 1659.43 亿元发展到 2018 年的 35861.4 亿元，增长近 21 倍，政府采购相关法律法规、部门规章和规定也逐渐完备。然而，「重程序轻结果、采购主体权责不清、全周期采购成本高」等实践中暴露出的问题成了当下政府采购的诟病，阻碍着「放管服」改革、政府采购制度推行的进程。2018 年 11 月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，提出加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。笔者基于政府采购制度改革这一背景，运用 SWOT 分析法，研究人民银行加强采购管理所面临的优势、不足、机遇和挑战，从战略选择的角度，探索人民银行落实政府采购改革要求、加强采购管理的路径和举措。
二、基于 SWOT 分析法的人民银行采购管理现状分析
公开数据显示，近五年来人民银行政府采购金额呈逐年下降趋势，从 2015 年的 14.77 亿元逐年下降至 2019 年的 9.52 亿元，采购支出占公用经费和项目支出比重也从 2016 年的 21% 下降至 2017-2019 年的 16% 左右。随着集中采购限额标准的调整，贯彻中央「过紧日子」要求带来的支出经费压缩，预计未来几年政府采购金额仍将呈现下降态势。
在「过紧日子」背景下，中央预算部门如何在全面预算绩效管理中践行「物有所值」，实现「确保机构运转、确保重点业务开展」和促进预算支出效率提升双重目标是人民银行面临的现实问题。
SWOT 分析法是公司战略选择的一种分析方法，通过对主体内部优势和不足、外部机遇和挑战的分析，从而有针对性地做出战略决策。基于政府采购制度改革这一背景和机遇，结合人民银行管理实际，运用 SWOT 分析法对人民银行采购管理的优势（Strengths）、不足（Weaknesses）、机遇（Opportunities）、挑战（Threats）进行分析，然后有针对性地提出变革的路径和举措，是必要且可行的。
（一）人民银行采购管理的优势：采购管理难度系数不高，制度和管理机制健全
从采购制度建设和执行、履职特点来分析，人民银行在政府采购管理方面的优势体现在：一是履职特点决定了人民银行政府采购项目复杂度低，管理难度不大。人民银行政府采购项目主要集中在通用设备项目、办公楼或发行库维改工程项目、机构运转和车辆运行所需服务等，基本不涉及政府采购公共服务、PPP 项目和大型基础设施建设等复杂项目，因此管理难度不大。二是政府采购制度和采购管理组织架构较为完备。制度建设方面，在国家法律法规、部门规章之外，人民银行还结合系统实际，制定了集中采购、分散采购、零星采购、批量采购管理办法、工作规程和操作标准，建立健全了涵盖采购需求、审核、组织、实施、履约验收、质疑投诉、绩效评价、档案管理全过程制度体系；管理组织架构方面，人民银行分级设立以集中采购管理委员会为核心的决策、审议机构，以及「管、采、需」三分离的采购架构，和「分事行权、分权制衡、分层管控」的内部控制管理体系。
从目前情况看，监管部门或媒体披露的政府采购违法违纪和贪腐案例均没有涉及到人民银行系统，人民银行按要求披露的部门预决算和政府采购相关数据也没有引发过负面舆情，总体而言，人民银行的政府采购管理较为规范。
（二）人民银行采购管理的劣势：「管采需」分离机制有弊端、绩效考评不到位导致「物有所值」理念执行偏差、预算「硬约束」有缺失、政府采购「规模效应」不显着
目前，我国政府采购管理存在重程序轻结果、采购主体权责不清、全周期采购成本高企、政策功能缺失等问题，其主要成因是宏观管理架构和法规制度体系与现代采购发展管理要求不相适应。人民银行作为现行政府采购管理架构的主体以及法规制度的执行者，其采购管理实践中必然也存在缺陷和不足，主要体现在四个方面：
一是采购主体分散，采购效率不足。基于「程序导向」和「控权思想」的「管、采、需」分离机制造成采购主体较为分散、权责划分过细，影响采购效能。以分支机构组织一个公开招标方式项目为例，按现行制度规定的采购流程如图所示：
采购项目涉及的人民银行内部职能部门及责任如图 2 所示：
采购项目涉及的上级及外部单位及责任如图 3 所示：
综合图 1、图 2 和图 3 可知，该项目采购流程的复杂性和采购主体的「多元化」带来一个核心问题，即主体责任较为分散。一方面，从内部来看，采购涉及预算管理、需求和业务归口部门、采委会和采委办、采购中心、法律部门和内审部门，往往形成「一方乏力，多方受阻」的局面；此外，采购流程关键风险也会牵涉多个部门，加大追责难度。另一方面，从外部来看，公开招标采购必须委托招标代理机构进行，采购评审专家从财政部门的专家库中抽取，并且在决策中占较大比重，而法律法规对提出需求、履行合约并最终买单的采购人这一最重要主体的权利做了过度的限定，这不仅造成采购结果偏离采购人预期，增加了采购需求、评标办法编制的难度和复杂度，也加大了需求不能满足、采购结果质次价高等风险，直接影响了采购人权益，甚至是对采购人主体权利的「架空」，既影响了采购人能动性的发挥，也不利于「物有所值」目标的实现。
另外，采购责任主体的多头和分散，增加了审核、组织和实施时间，采购过程耗时过长所带来的人工成本、管理成本、时间成本耗费，影响了采购的效率与效能。
二是政府采购预算「硬约束」精细化、科学性程度有待加强。预算的「硬约束」是开展预算绩效评价的前提。人民银行政府采购预算与预算指标同步下达，但是从现实情况看，项目申报前瞻性不够、市场调查不充分、预算核批不确定因素较多、预算分配方案精细化程度不够，导致采购预算调整、采购指标与目标需求偏离、实际执行数与预算数严重偏离等，影响采购项目对履职保障的支持力度。此外，台式计算机、激光打印机和复印机等设备批量采购需求设定难、采购频次少、效率不高等情况，带来基层行部分电子设备「欲求难满」、政府采购指标与实际执行存在偏差的问题。
三是政府采购的「集中化」和「规模化」效应发挥不显着。人民银行除批量采购和总行统一实施的车辆、钞票处理设备等部门集中采购项目之外，政府采购目录中的项目采用集中采购方式进行。各级机构自行组织政府采购带来整体交易和管理成本较高，在市场调查、采购组织、实施方面人力精力投入重复，增加整个人民银行系统的交易成本和管理成本。受地域限制，单个机构面对的市场容量和供应商数量有限，限制了讨价还价能力，竞争不充分导致单个机构难以以最优价格购买到适意的商品和服务。另外，潜在的地域保护使寻租与合谋更加具有隐蔽性，增加监督的成本和难度。项目的零散削弱了其对优质供应商的吸引力，难以争取到量大价优的折扣政策，难以发挥「规模效应」。
（三）人民银行加强采购管理的机遇：政府采购制度改革在酝酿，电子化采购技术日趋成熟
在国家层面，政府采购制度改革在积极推进。2018 年 11 月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》，提出深化政府采购制度改革的方向是：坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。基于这一改革背景，人民银行的采购管理也将朝这一方向变革。
在实施层面，电子化采购技术日趋成熟。借鉴英国、美国、澳大利亚等国家的成功经验，我国正在大力推行电子化采购。人民银行分支机构可选用的专业政府采购电子化平台包括「中央政府采购网」和「政府采购云平台」「金采网」，同时，还可依托淘宝、京东等电商平台实施比价和价格监测。依托大数据、电子化采购等信息化手段来提高采购效率、降低采购风险将是未来政府采购发展的大趋势，也是人民银行在技术手段改进方面的重要机遇。
（四）挑战：采购专业人才队伍建设还需加强，国家政府采购改革政策尚未落地
一方面，采购专业人才队伍建设还需加强。政府采购是一个集管理学、经济学、法学等多领域的综合性业务，在我国的高等教育体系中还没有设立独立学科或专业，相关从业人员缺乏系统教育，人民银行也不例外。大多数采购人员属于半路出家，加之缺乏继续教育与专业的持续培训、学习，客观上导致采购人员队伍专业水平有限、知识储备不足和职业素养不高。
另一方面，国家政府采购改革政策尚未落地，人民银行采购管理不能跳出现行的法规框架。尽管国家层面已经明确了政府采购改革的方向，但采购改革是一个牵涉面甚广的系统性变革，在国家的具体政策措施落地之前，人民银行不能「抢跑」，目前改进采购管理的举措仍应当在现行的法规制度框架下进行。
三、人民银行政府采购管理变革的路径选择：针对 SWOT 分析结果的应对举措
综合上文的 SWOT 分析结果，按照「发挥优势（S）、克服不足（W）、利用机遇（O）、应对挑战（T）」的思路，提出改进人民银行采购管理的路径：
（一）发挥优势：强化制度建设和执行，优化采购管理架构和决策机制
保持人民银行采购管理规范度较高的优势，继续通过监督和辅导，在强化自上而下制度建设的同时，增强基层机构特别是地市中支和县支行的制度执行能力；结合分层管理的思想，优化采购管理架构和决策机制，突出事前和事中监督效能，严格控制采购风险。
（二）克服不足：针对人民银行采购管理的不足，提出以下对策措施
1.通过矩阵式采购小组、竞争性集中采购机构等，建立「管采需」既适度分离又紧密协作的管理机制，落实采购主体责任。从内部来说，打破目前采购管理、采购执行、需求提出按部门来划分职责的机制，探索建立矩阵式采购管理机制，即每个采购项目有针对性地组建一个矩阵式采购小组，由采购需求部门和采购执行部门的人员全程参与采购并把控各环节风险，采购小组成员对采购结果负责；从外部来看，基于现行法规框架的制约，人民银行可以通过优化批量采购品目，引入竞争性的集中采购机构，让分支机构可以自行选择总行集采中心、地方政府采购中心、电子化采购平台等，厘清采购人与采购机构的「委托—代理」关系，进而明确采购人应对所选择的集中采购机构负责且最终对采购过程和结果同样负责的主体责任。
2.加强政府采购项目预算绩效管理。按照预算绩效管理要求，围绕「程序规范」和「物有所值」理念，自上而下建立以采购项目为评价对象的绩效管理制度。具体来说，可以根据项目金额大小、项目同质性等，实施差别化的绩效管理要求。比如，对车辆加油、保险和维保等同质性的服务以及一定金额以下的采购项目，可以实施基于费用账户的整体绩效考评，对一定金额以上的重点项目实施单独绩效考评。在绩效指标设计方面，要兼顾「程序规范 」与「物有所值」，对采购全过程、多主体的管理绩效进行评价，对采购结果与业务需求的契合度、最终用户满意度、政策功能实现程度等进行综合评价，逐步推进「物有所值」理念的落实。
3.落实采购预算「硬约束」。一是优化政府采购预算编制、分配流程，实现预算与采购项目对应。预算管理要求「先有预算后有支出，没有预算不得支出」，政府采购作为预算支出的一种方式，也必须要遵循这一硬性要求，而实现这一要求的前提就是采购预算的申报、分配和执行都应该与明确的采购项目相对应。二是优化批量采购管理。对于批量采购项目，建立「总行集采中心 + 政府采购平台」双路径，以「央采网」这一更高层次的「批量采购」来弥补近年来批量采购运行不畅的困扰。
（三）利用机遇：探索运用电子化采购技术提升管理效能，有针对性地开展调查研究和试点
1.用好「央采网」「政采云」等电子化平台，着力推动 「线上采购」，集中资金优势，实现政府采购的规模效应。目前人民银行正在推动采购「上网」。以云南省人民银行系统为例，目前已建立起「央采网 + 政采云」的双网并行模式，但在实际运行中，仍然存在项目分散、信息共享不够、规模效应不足等情况。因此，应利用大数据、信息化手段，打造人民银行全系统「集中、集约、共享」的采购「大平台」，对规格统一、有标准化需求的系统电子化项目、车辆保险和车辆加油服务等供应商较为集中的项目，可由省会中支统一采购；对维修改造项目的设计、监理、施工等，可建立全省统一的供应商库，实现信息共享。
2.按照政府采购改革方向，有针对性地组织课题研究和工作试点。目前政府采购改革措施正在酝酿，人民银行可基于业务实际，开展主要国家央行采购制度对比研究、人民银行现行管理体制的改进研究。同时，可以探索开展落实采购人主体责任、采购绩效评价、采购预算硬约束方面的试点，为下一步的改革提供理论借鉴和经验储备，在后续国家层面的法规制度建设方面，人民银行也能够提出有效的建议。
（四）应对挑战：保持业务稳定运行，重视采购管理专业化人才队伍建设
1.按照「稳中求进」的总基调保持业务稳定运行。在国家层面的改革政策落地之前，人民银行的采购管理仍应当在现行的法律制度框架下规范运行，以规避内外部检查风险。
2.加强采购管理专业队伍建设，为后续改革储备人才。通过建设采购管理人才库、加强培训、建立采购人员考核上岗制及将采购人员纳入要害岗位管理等措施，培养一批专业素养高、职业操守好、履职能力强的采购人才队伍，为后续落实改革举措储备人才。
作者单位：中国人民银行昆明中心支行
作者 郝曙光 王蓓 刘彩霞 苏季萍