关于加强行政事业单位预算管理的思考
【摘要】修订后的预算法自 2015 年 1 月 1 日起施行，这是我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度的重要标志。新《预算法》的实施给行政事业单位的预算管理工作带来了新的要求、新的挑战，行政事业单位必须与时俱进，加强预算管理，以适应社会的要求。本文首先对目前行政事业单位预算管理的现状进行分析，再针对存在的问题提出相应对策，以促进行政事业单位预算管理的加强。
【关键词】行政事业单位 预算管理 思考
十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，修订后的预算法自 2015 年 1 月 1 日起施行。如此强大的法律支撑与保障，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚定的一步，也为我国各行政事业单位的预算管理指引了方向。行政事业单位是社会公共事务的管理者、监督者和服务者，接受着广大人民群众的监督，行政事业单位如何优化资源配置，为社会创造更多的财富，为社会提供更好的服务，预算管理在这其中扮演着重要的角色。
现阶段，我国行政事业单位的预算管理尚不尽如人意。预算编制质量低，预算执行效果不理想，预算管理缺乏监督，等等。预算管理的不完善，直接影响到行政事业单位财政资金的有效使用，甚至影响社会服务的效率效果。凡事预则立，不预则废，行政事业单位必须加强预算管理，以适应国家财政体制改革的需要，以达到建立服务型政府的要求。
一、行政事业单位预算管理的特点
部门预算是指政府部门依据国家有关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批准的部门综合财务收支计划。
（一）预算目标的特点
行政事业单位是政府的代表，履行社会公共服务的职责，其预算管理更多关注的是社会效益。行政事业单位依据国家的中长期发展计划和本部门职能，列出部门需要安排的重要事项，明确年度预算目标，并通过预算管理，整合各种财务及非财务资源，优化资源配置，达到厉行节约、有效使用财政资金的目的，做好社会公共服务。
（二）预算内容的特点
行政事业单位预算是财务收支计划，是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，由收入预算和支出预算组成。收入预算，是预计预算年度将要从不同渠道取得的各类收入的总称；支出预算，是预计预算年度为履行职能、完成各项工作所发生的各类支出的总称。
（三）预算方法的特点
行政事业单位的预算是根据部门履行行政职能和事业发展的实际需要确定的，预算编制采取传统的「上年基数 + 增长数」的方法，依据上一年数据，在此基础上进行一定的修改，然后按照「二上二下」编报程序完成。
二、行政事业单位预算管理的现状及存在的问题
目前，我国行政事业单位的预算是对单位的预算内、外各项财政资金和其他收入统一管理，统筹安排。各行政事业单位根据历年收入、本单位人员、车辆等情况和收入增减变动因素，按收入类别逐项测算预算年度取得的各项收入来源。支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，凡属政府采购项目的还应编制政府采购预算。基本支出预算包括人员经费、日常公用经费，项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。
预算编制方法采用的仍然是以上年为基期的预算，并经全国人民代表大会批准后正式下达。行政事业单位对预算收支管理活动负有监督责任。地方财政局依照国家有关法律法规对各行政事业单位的预算编制、执行、决算等情况进行审核、稽查和监督检查。
现阶段，行政事业单位的预算编制、预算执行主要是由单位财务部门负责。但我国实行国库集中支付以后，很多单位都缩减财务人员，甚至取消财务部门，只保留极少数财务人员，也影响了预算管理活动的规范性、科学性。
我国行政事业单位预算管理体系还不完善，依然暴露出不少问题，主要体现在以下几个方面：
一是预算编制缺乏科学性、合理性。预算编制方法过于依赖上一年数据，财务部门与业务部门沟通不足，导致预算数据与实际业务差距较大。
二是预算执行缺乏严肃性。少数行政事业单位为预算而预算，对于预算执行情况较少关注，致使资金使用效益不高。
三预算监督缺乏有效性。预算绩效考核体系仍处于初步阶段，存在「重结果轻过程」的问题，监督不到位。
三、导致行政事业单位预算管理问题的原因分析
（一）缺乏预算管理意识
预算管理是一项系统工程，涉及日常业务、资金往来、财务核算、信息处理等各个环节。多数行政事业单位缺乏预算管理意识，片面地认为预算编制、预算执行都是财务部门的事，与业务部门无关，缺乏参与的积极性。单位管理层的不重视，认为预算编制无足轻重，数字游戏而已，没有对预算编制做足前期准备工作，没有配备足额的、专业的编制队伍，没有给予大力的支持，面对时间紧任务重的预算编制工作，编制人员往往力不从心甚至敷衍了事，为预算而预算，导致预算编制结果不严谨，缺乏科学性。另一方面，预算管理意识的淡薄，也使得业务部门与财务部门的沟通不够充分。由于财务人员较少参与单位具体业务项目，缺少业务部门的配合，对实际业务的不了解，更缺乏充分的调查研究，甚至闭门造车，致使预算编制过分依赖上年数据，难以符合单位的实际业务，准确率不高，以致预算执行效果不理想。
（二）预算执行缺乏严肃性
预算执行是预算管理的重要环节，也是最容易被忽视的环节。部分行政事业单位认为，预算编制结束了，预算工作也就结束了，没有意识到预算是贯彻于全部经济活动中的，所有的经济活动都是要围绕着预算开展的。这种错误的观念往往导致预算执行随意性大，财政资金没有得到有效使用，预算执行缺乏严肃性，无法充分发挥预算约束作用。同时，行政事业单位缺乏对预算执行的专业分析和科学评价。预算管理意识的薄弱，财务人员队伍的薄弱，在预算执行过程中，较少关注预算执行情况，没有对预算执行进行科学、专业的分析，没有与业务部门及时沟通，造成预算执行与实际业务进度不一，甚至执行与预算脱节，导致财政资金使用效率不高，预算执行效率低下。
（三）预算监督考核机制不完善
当前和今后一段时期我国推进预算绩效管理，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性，但目前，行政事业单位预算绩效考核的工作尚处于初步阶段，预算考核往往流于形式化。绩效评价体系不健全，对预算执行情况，往往只采用支出进度率一个指标，评价方式较单一。预算管理通常被认为是财务部门的事情，由财务部门全权负责，管理层、其他业务部门几乎不参与，因此，预算管理缺乏行政事业单位内部的有效监督、控制，更缺乏行政事业单位外部即第三方的有效监督、评价。
四、改善行政事业单位预算管理效果的对策
（一）强化预算管理意识
要提高预算管理水平，必须强化行政事业单位预算管理意识。各级政府和相关部门应该加强新《预算法》的宣传，大力组织相关培训和学习，掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，将预算管理意识灌输给每个业务部门、每个工作人员，让他们认识到，预算管理关系到整个单位的发展，涉及到经济活动的各个层面，必须积极参与其中。各行政事业单位不仅要在思想上重视预算管理，而且要在行动上支持预算管理。比如，配备强有力的专业队伍，相关人员应具有专业的财务知识、丰富的工作经验、过硬的业务能力，并应不断加强学习和培训，提升财务人员的业务素质和职业道德，以提高预算编制质量，提高预算执行效率；鼓励各部门全力配合预算编制、预算执行工作；制定相应的预算管理制度，严格按照《预算法》及其他财经制度进行预算编制、预算执行，强化预算约束。
（二）提高预算编制质量，加强预算的执行力度
预算编制是否科学合理影响着预算执行是否规范正确，预算执行的好坏又关系着预算编制是否得到了正确落实。两者相辅相成，相互制约。
首先，行政事业单位应当明确规定各业务部门在预算编制中的职责并加以落实，做好财务基础数据的统计工作，加强财务部门与业务部门的沟通协调，做好前期的考察调研工作，全面考虑各种因素的影响，保证预算与实际工作需要相符，提高预算编制的可行性、合理性、科学性，促进预算执行效率。
其次，行政事业单位要强化预算执行的刚性约束，严格按照预算批复执行预算，严格控制不合理开支，防止超预算支出和随意改变财政资金使用范围的情况发生，对预算执行情况及时总结，对照预算指标进行科学分析，及时发现预算执行中存在的问题并加以改进，协调各方关系，保障预算编制的落实，提高财政资金使用效能，提高预算执行的有效性。
（三）完善预算监督、预算绩效机制
一方面，对于预算信息，新《预算法》不仅要求严格审计，而且在其八十九条中专门提出对于针对有关预算执行和其他财政收支所作出的审计工作报告，也应当向社会公开。因此，完善预算监督体系，刻不容缓。行政事业单位应加强内部预算监督，包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分、预算编制与具体工作是否相对应，预算执行进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题，决算编报是否真实、完整、准确、及时。同时，财政部门、审计部门应定期或者不定期对行政事业单位的预算管理情况进行检查，发现问题及时反馈，以强化行政事业单位的预算管理。
另一方面，新《预算法》首次提出预算绩效的概念，将「讲求绩效」列入各级预算所要遵循的五原则之中，将绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节之中。在关注预算投入的同时重视预算产出，改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本，提高公共产品质量和公共服务水平。行政事业单位应与时俱进，根据相关规章制度加强预算绩效管理，探索出符合单位实际情况的管理制度，以此规范预算管理行为，提高工作人员的积极性，提高预算管理整体水平。
五、结论
预算管理是行政事业单位管理工作的一个重要内容，应遵循依法理财、规范高效、完整统一、真实可靠、收支平衡、财权事权一致、勤俭办事、绩效追踪的原则。科学合理的预算管理有利于行政事业单位整合各种资源，通过优化资源配置，提高工作效率，更有利于厉行节约，达到有效使用财政资金的目的。本文介绍了我国行政事业单位预算管理的现状及存在的问题，进而对导致问题存在的原因进行分析，并提出相应的改进对策，我认为行政事业单位应加强对《预算法》的学习，树立预算管理观念，认识到预算管理在日常业务中的重要性，提高预算编制的科学性、合理性，强化预算执行的约束力，将预算监督、预算绩效贯穿于预算管理的整个过程，以促进行政事业单位更好地履行社会公共服务职能。
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作者 廖晨