对于我国现有土地出让金制度的政策建议
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【摘要】本文首先介绍土地出让金的作用与存在的不足，以及与地价之间的关系，在此基础上，对我国现有土地出让金管理机制提出相应的政策建议，如建立独立的土地价值评估体系、建立“国有土地收益基金”及规范土地出让金收支制度体系建设等。
【关键词】地价 土地出让金 政策建议
一、地价与土地出让金
在2002年国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中指出：土地价格，它的内涵是指在正常市场条件下一定年期的土地使用权未来纯收益的价值总和，其权利特征是出让土地使用权。
地方政府国有土地出让收入是指我国市县人民政府以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，包括划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入、以及向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入等。
二、土地出让金的作用
自1987年至今，土地出让金的取得为我国现代化经济建设作出了巨大贡献。主要有以下三个方面：
第一、从产权经济学的角度来看，土地出让金实际上是土地所有者即地方政府出让土地使用权所获得的资金收益，即土地受让人为获得土地使用权所需支付的资金。土地出让金的存在弥补国有土地产权不足，促进了国有土地优化配置。
第二、降低土地交易成本，为土地开发提供了激励机制。土地出让金制度，为土地有偿使用提供制度平台，降低了交易成本，并以条文的形势明确规定了开发商获取土地使用权的途径、方式、价格等。
第三、促进地方政府增加投资和支出，加快城镇化进程。土地财政带来地方政府投资和支出增加，也加快了各地城市化进程的步伐。
三、土地出让金带来的缺陷
第一、现存的土地征收方式加剧城乡二元结构的分化，严重损害了农民利益。土地出让金与对农地的补偿之间的“剪刀差”严重损害了农民的利益，阻碍了经济社会的协调发展，并且产生了危害社会安全的诸多不稳定因素。
第二、阻碍了现代公共行政建立和市场经济发展。土地财政政策构成和经济发展模式制约了政府公共收支的稳定化、持续化和法制化。由于其仍带有较为浓重的计划经济色彩，与由税收收入占据绝大多数份额的现代政府公共收支结构相悖。
第三、导致实体经济空洞化，诱发金融风险。“土地财政”将地方政府、房地产企业和居民个人以无形的方式，有机地捆绑起来，那么如果在该利益链条中只要某一环节出现问题，就会引发整体性的风险。
第四，透支居民未来的消费能力，加大贫富分化，影响社会和谐。土地出让金的节节走高，会对房价产生推动作用，这样会使得高企的房价成为压制居民消费的主要因素，不利于我国经济结构的调整。
四、土地出让金制度的政策建议
土地出让收入作为地方政府的一项资源性收入，具有开发周期长、价格预测难、成本变数大等特点，它不同于其他财政收入，在管理上具有一定的特殊性。因此，对于土地出让收入的政策，既要遵循财政收支管理的基本原则和要求，又要充分考虑其特殊性和复杂性。
第一、着眼土地持续利用，建立“国有土地收益基金”。政府获得的土地出让金有很大比率是在预支未来的土地收益。“国有土地收益基金”是按照一定的比例提取土地出让金所建立的，地方政府每年只可以提取使用一定比例的土地收益基金。“国有土地收益基金”的建立，不仅能限制地方政府的可用财力，遏止地方政府套取未使用土地的非理性圈地行为，而且为后代的土地发展留下资金支持，体现代际公平。
第二、充分发挥行政监察机关在国有土地使用权出让制度改革中的监督作用。加强监督，构建长期有效的监管机制，严肃查处各种违规违纪行为。进一步明确各部门的监管职责，由政府牵头建立联席会议制度，及时研究、通报、协调土地出让中出现的有关问题，充分交流意见，形成监管合力，建立健全监管工作，严肃查处各类违法问题。纪检监察审计机关要不断提高监督水平，要不断剖析土地使用权出让违纪违法案件的深层次原因，提出好的建议和解决对策。行政监察机关要积极协助土地管理部门建立和完善土地出让审批程序规定、挂牌出让交易规则，进一步完善征地补偿和安置制度、国有土地招标拍卖挂牌制度。
第三、严格土地挂拍管理，进一步强化土地收入预算约束力。一是细化预算编制，提高预算编制的准确性，增加预算编制的透明度。二是要完善土地挂拍操作流程。严格执行国家有关招拍挂的规定，加强国有土地出让管理工作，完善和规范土地交易行为。地方政府应根据土地出让市场的供求状况、国家的产业政策和土地利用总体规划等来编制出一套完整的土地出让计划，建立完善快捷高效、公开透明的招牌挂出让操作程序。三是早日推行预算公开，使土地出让收支管理在阳光下进行。
第四、改革土地出让金收取方式。将目前统一收取的70年的土地出让金改为土地使用权金額与75年内每年征收的使用地租。一方面可以降低土地开放商的买地门槛，增加土地买卖市场上买方数量，带来一定的竞争效应，另一方面可以配合房价限制涨幅的双控模式，降低房价的过快上涨。
第五、着眼城乡协调发展，加大土地出让金支农惠农的力度。土地出让金是国家作为土地所有者获得一项国民性资源收入，但现在的土地出让金没有将农民的土地承包权、耕作权纳入其中，这其实是剥夺了农民在土地出让金分配的话语权，他们失去了土地，却没有得到相应的补偿。因此，应将拥有所征用土地承包权和耕作权的农民纳入到土地出让金的分配主体中，建立起一套完善的农业用地征用为建设用地的对农民进行补偿的机制。
参考文献
[1]况伟大.房价与地价关系研究：模型及中国数据检验[J].财贸经济，2005 （11）.
（责任编辑：刘影）
作者 蒋向东