国库制度体系建设存在的问题及建议
【摘要】国库制度体系建设是保障国库资金有序运行的关键。随着国库改革和业务创新，当前地方国库制度体系建设暴露出诸多不足，针对国库制度体系建设存在的问题提出了完善国库制度体系建设的建议。
【关键词】国库 制度体系 建设
国库制度体系是规范国库资金有序运行的关键，其健全与否直接关系着国库资金能否安全、准确、高效运转。随着我国经济的迅勐发展，国库资金收支规模越来越大，进一步建立健全适应新形势、涵盖新业务、具有较强操作性的国库制度体系，规范国库资金运行势在必行。
一、当前国库制度体系建设概况
（一）相关法律法规明确了人民银行依法经理国库的法律地位和职责
1985 年 7 月 27 日国务院颁布的《中华人民共和国国家金库条例》及随后由财政部、人民银行公布施行的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》，第一次明确了国库的地位、职责、权限，赋予了国库对有关国库业务和行为进行监督管理的权限；1994 年颁布实施的《中华人民共和国预算法》首次以法律形式确认了人民银行经理国库的法律地位，并相应赋予人民银行国库对有关金融机构办理国库相关业务的检查监督和处罚权限。至此，初步形成了比较系统的人民银行经理国库法律法规体系。
（二）大力开展规章制度研究和建设，为履职提供依据和保障
中国人民银行 2001 年颁布实施的《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》是人民银行为规范商业银行、信用社代理国库相关业务行为而制定的部门规章；人民银行先后印发的《国库会计管理基本规定》、《中国人民银行国库会计核算监督办法》、《国库监督管理基本规定》、《中国人民银行国库部门国债管理工作基本规定》等一系列制度办法和指导性文件，具体规定了国库机构、人员、内控制度、管理职责、操作流程、处理手续等事宜，不断加强内部管理，夯实内部控制，规范业务操作和监督管理行为，确保国库资金安全提供了有力保障。
（三）因地制宜，基层国库制定了一系列实施细则和操作规程
根据「总行制定原则层面的基本制度，分支行结合辖内情况制定实施细则或操作规程」的制度建设基本思路，基层国库认真贯彻落实上级行制度文件精神，根据本辖区业务状况对上级行制度进行细化，制定出台本辖区相关管理规定、业务操作规程及内部控制制度等，将各项规章制度落实到国库业务办理的各个环节，确保制度执行到位，严防各种资金风险。
二、当前地方国库制度体系建设中存在的问题
（一）基层国库对制度建设重视不够
随着国库职能及服务范围不断拓展，国库服务领域已从传统的财税部门扩大到地方政府机构乃至社会公众，国库统计分析、国债管理、国库监管的内容不断丰富，但从基层国库机构设置现状来看，人民银行县支行职能调整以后，一直没有真正意义上的独立国库机构，加上人员少、综合素质较差，一些县支库对制度工作不够重视，内控意识淡薄，缺乏对制度建设工作的统筹安排，制定的制度缺乏针对性和可操作性。部分国库部门负责人乃至国库主任（副主任）在日常工作中难以采取行之有效的方式、方法对制度进行完善和检查，部分国库业务人员对制度理解不够深入，落实不够扎实，存在麻痹思想和侥幸心理，导致有章不循、有令不行、有禁不止，使制定的规章制度成为应付上级检查的摆设。
（二）国库制度建设不够完善
部分制度建设不够科学、严密，规章制度内容不够全面，没有涵盖各类国库业务以及国库业务的各个环节；新制度建设滞后，国库改革和创新业务缺乏制度约束。一是国库集中支付业务缺乏制度约束。由于目前国库集中支付业务绝大部分采取商业银行代理支付模式，由代理银行先行垫付资金，支付后再向人民银行国库进行清算，国库处于被动清算的地位，只要商业银行清算资金与额度清算单一致，国库就要及时划拨资金，缺乏对预算执行的直接监督，对预算单位和代理银行的制约机制几乎丧失，存在违规支付风险。二是国库创新业务缺乏制度保障。近年来地方一些国库办理了社保基金、工会经费征缴及多项直接支付业务，各地国库业务创新的内容、做法不一，增加了基层国库与相关部门的沟通协调难度，基层国库只能自行摸索业务管理和操作规程，甚至只重视业务开展，轻视制度建设，导致创新业务的操作流程、会计核算手续不统一，甚至存在漏洞，不利于创新业务的顺利开展。
（三）部分操作制度修订不及时
随着国库信息化建设和国库业务创新步伐的加快，国库制度建设步伐明显滞后，部分基层国库未能根据国库业务发展变化中出现的新问题、新情况，及时对相关国库制度进行修订，对不适应新形势、新业务、新流程的实施细则进行完善，对现行制度未能覆盖到的环节进行补充，造成现有制度难以有效规范各项国库业务，出现制度覆盖真空。
（四）个别制度缺乏操作性
如：有关退库的制度方面，《国库会计管理基本规定》第三十七、三十八条虽然作了明确规定，但在实际业务操作中，由于退库种类、退库原因、退库单位不同，处理退库业务需审核的内容不同，哪些需财政部门审批、哪些由财政部门授权部门审批不确定，文件依据如何掌握不明确，而涉及具体操作的文件依据又散落在跨度超过 20 年的各类文件中，且每年财政部门、征收机关还在不断出台新的有关收入退库方面的文件规定，在实行横向联网条件下如何进行退库审核及具体操作等问题都亟待解决。
（五）国库监管相关制度不够完善
一是相关法律、法规规定了国库在实现国家预算收支任务中，要充分发挥执行、促进和监督作用，协助财政、征收机关组织预算收入及时入库，监督财政存款的开户和财政库款的支拨等监督职能，但在实际执行中，对预算拨款及收入退库业务的监督只能停留在对凭证的审核上，对财政、征收机关出现的延压预算收入、超范围支拨库款、违规退库、不重视会计对账等违规业务操作缺乏相应的约束机制，既无检查权，又无处罚权，监督职能有名无实。二是个别监管制度不够完善。缺乏监督的具体操作流程、监督发现问题的处理方式、方法，特别是对集中支付代理银行、办理预算收支业务过程中涉及财政、税务部门的违规业务如何协调处理没有明确，制约了基层国库有效开展国库监督。
三、进一步做好地方国库制度建设的建议
（一）提高对国库制度建设工作的认识，明确国库制度体系建设的层级责任
建议确立国库制度体系建设的长远目标、原则及根本途径，明确各级国库在制度建设中的职能与责任。对需要全国统一的基本制度、操作规程及涉及到法律责任及处理方法的制度，由总行制定；对需要结合基本制度在全省范围内予以统一或细化的补充规定和实施细则以及在全省范围内全部适用的业务制度及操作规程，由省分库制定；对中心支库、县支库等基层国库，其制度建设任务主要应放在内部控制制度、风险管理、应急预案、业务处理的规范化及仅在本地适用的操作制度等。同时，国库作为国家预算管理体制中的重要环节，国库制度的制定与财政、税务、海关业务及金融体制息息相关，要注意整体性和协调性，避免各项法律、法规相互矛盾、冲突。
（二）尽快完善相关业务操作制度
一是要尽快制定《国库集中支付业务管理办法》，对国库集中支付改革的目标、方向、操作规程、参与各方的职责、违规责任等内容予以明确，明确国库在集中支付业务办理过程中的监督方法，尽快摆脱地方国库在办理集中支付业务中的被动地位。依托人民银行支付优势，拓展国库服务范围，积极推动商业银行代理制向国库直接办理集中支付模式过渡，减少资金拨付环节，提高资金清算效率。二是全面规范退库依据，严密退库核算手续，由财、税、库联合对现行的退库依据进行全面清理和规范，尽快制定《预算收入退库管理办法》，对退库的审批权、退库的范围、退库的操作程序、具体处理手续以及对退库工作中违规行为的责任追究做出明确规定，使退库管理工作有法可依，逐步走向法制化和规范化。
（三）根据业务发展形势对国库制度实行动态完善
一是要按照「制度全覆盖、监督无盲区」的原则，经常对制度进行查漏补缺，定期对各项内部控制制度和业务操作规程进行梳理排查，清理各项制度中与业务实际不相符的内容，并加以修订完善，使国库制度全面覆盖国库工作的各个方面及业务处理的全部环节，更加具有可操作性和适用性。二是要根据国库发展和创新的需要，按照「制度先行」的原则，及时制定新业务的相关配套制度，确保新业务规范有序开展。
（四）强化国库监管制度建设
在制定监督制度时，应该对国库发挥监督职能的方式、方法、具体操作流程予以明确，尤其是对在监督过程中发现问题的处理方式予以明确规定，同时增加对在监督预算收支业务处理过程中发现的违规问题划分责任，使地方各级国库监督管理工作依法有据开展。
（五）着力强化制度落实
制度的建设是基础，制度的落实是关键。要将制度执行情况作为国库制度建设的重要一环，通过国库实地业务检查等方式加大对地方国库制度建设工作的检查力度，通过采取风险评估、跟踪问责等多种方式确保各项制度执行到位。对有章不循、违规操作的情况，要责令整改并实行责任追究。通过建立科学高效的内控管理机制，提高基层国库的制度执行力，切实防范国库资金风险。
参考文献
[1]刘福军.基层国库制度工作存在的问题、困难及建议[J].黑龙江金融，2011，（2）：66-67.
[2]王维民，聂刚，李佳.国库资金风险防范体系研究[J].华北金融，2005，（2）：65-66.
作者简介：原静（1970-），女，河南封丘人，本科，经济师；任慧新（1973-），女，河南辉县人，本科，经济师。
作者 原静 任慧新