加拿大经济制裁体系与银行实践研究
摘要：2018 年 12 月，应美国政府要求，加拿大警方在温哥华逮捕了华为首席财务官孟晚舟，引发涉及中、美、加三国的司法、政治、外交事件。2020 年 5 月，孟晚舟引渡案听证会举行，事件的焦点为「双重犯罪」，其中涉及到针对伊朗的经济制裁问题。本文以孟晚舟事件为出发点，分析加拿大针对伊朗的经济制裁概况，详细介绍加拿大经济制裁的法律体系和监管体系，初步介绍银行业执行经济制裁要求的概况。
关键词：经济制裁 联合国决议 SEMA 反洗钱
一、引言
2018 年 12 月，加拿大发生的「孟晚舟事件」，成为国内外关注的焦点，也是中加关系走向的风向标，该事件涉及中美贸易战、中加关系、中美关系、5G 技术竞争、伊朗制裁、欺诈行为等。2020 年 5 月，加拿大不列颠哥伦比亚省高等法院举行了孟晚舟引渡听证会，法庭辩论集中在案件是否符合「双重犯罪」的引渡原则，即孟晚舟行为在加拿大和美国均属于犯罪。其中，涉及伊朗的制裁成为辩论的重点之一。
制裁是指国际组织或主权国家根据国际组织或自身法律条文的制裁决议，针对特定个人、组织、实体或者外国所采取的一系列惩罚措施，最终迫使被制裁方停止相关行为。制裁的类型分为外交制裁，包括断绝外交关系或者降低外交关系级别；经济制裁，包括限制或者禁止贸易、武器禁运；军事制裁，包括军事干预；体育制裁，包括限制受制裁国公民参与国际体育竞赛等。其中，经济制裁是最为常用的制裁类型。
经济制裁是一项重要又充满争议的对外政策工具，自古希腊时期，经济制裁就开始在外交领域使用，但直到第一次世界大战后才替代武力威胁作为一项独立的政策手段。当时美国总统威尔逊乐观地提出「制裁能作为战争的替代方法」，赋予经济制裁自由主义色彩[1]。
近年来，经济制裁成为国际组织、国与国之间使用最频繁、最为有效的手段之一。本文通过阐述加拿大对伊朗经济制裁的历史背景、制裁法律和手段，引出加拿大经济制裁体系，便于了解加拿大经济制裁的基本全貌，并介绍银行业执行经济制裁的实务操作。
二、加拿大对伊朗的经济制裁
（一）加拿大对伊朗经济制裁的背景[2]
一是 2006 年至 2010 年，联合国安理会对伊朗实施了四轮制裁，先后发布第 1737（2006）、1747（2007）、1803（2008）和 1929（2010）号决议。对伊朗的制裁源于伊朗未能满足国际原子能机构（IAEA）的要求，未遵守安理会的要求，带来核扩散风险。为了执行上述四项联合国安理会决议，加拿大先后颁布了四个对应版本的《执行联合国关于伊朗的决议条例》，包括 SOR/2007-44、SOR/2007-105、SOR/2008-118、SOR/2010-154，确保加拿大执行联合国安理会的决议。
二是 2010 年 7 月，加拿大政府认为伊朗未履行其国际义务，严重破坏了国际和平与安全，根据《特别经济制裁法案》（Special Economic Measures Act ，简称 SEMA），出台了《特别经济制裁法案（伊朗）》SOR/2010-165，实施对伊朗的额外制裁。随后，于 2011 年 10 月、2011 年 11 月、2012 年 1 月、2012 年 12 月和 2013 年 5 月，先后五次对《特别经济制裁法案（伊朗）》进行了修订，出台了强化版本 SOR/2011-225、SOR/2011-268、SOR/2012-7、SOR/2012-283、SOR/2013-108，从而对伊朗实施更加严厉的经济制裁，全面禁止进出口和金融交易等。
三是 2015 年 7 月，在欧盟倡议下，联合国安理会五个常任理事国（中国、法国、俄罗斯、英国和美国）加上德国，与伊朗达成 「联合全面行动计划」（JCPOA），该计划得到联合国安理会第 2231（2015）号决议认可。2016 年 1 月 16 日，国际原子能机构（IAEA）确认伊朗已履行 JCPOA 承诺，撤回了核电项目。自此，联合国、美国和欧洲联盟大大降低了对伊朗的制裁力度。
四是 2016 年 2 月 5 日，加拿大修订了《执行联合国关于伊朗的决议条例》，以执行安全理事会第 2231 号决议的决定。此外，加拿大对《特别经济制裁法案（伊朗）》进行了修订，出台了修正案 SOR/2016-14，删除了全面禁止从伊朗进口和向伊朗出口（部分货物除外）；删除禁止向伊朗转移、提供或传达某些技术数据（部分技术数据除外）；删除全面禁止向或从伊朗提供金融服务或其他服务；删除禁止对伊朗实体进行投资；删除向某些伊朗船只提供服务有关的禁令，还修改了部分个人和实体的制裁名单。
（二）加拿大对伊朗经济制裁的现状
目前，加拿大仍然保持着针对伊朗的五种经济制裁类型：武器及相关材料禁运、资产冻结、进出口限制、禁止提供金融服务、禁止技术援助。主要制度要求包括：
1.《执行联合国关于伊朗的决议条例》SOR/2016-14，根据联合国安理会 2231 号决议加拿大化的制度，该制度包含的伊朗制裁内容为：第一，禁止向伊朗出口与发展核武器相关的材料、设备、商品和技术，包含军事用途和双重用途的商品；禁止向伊朗出口导弹技术有关的材料、设备、商品和技术；禁止向伊朗出口联合国常规武器登记册所定义的作战坦克、装甲战车、大口径火炮系统、战斗机、攻击直升机、军舰等。第二，禁止向伊朗任何人提供与禁止出口产品的供应、销售、转让、制造或使用有关的技术援助、金融或相关服务；禁止为投资加拿大境内与核相关的特定活动，而向伊朗提供财产或金融服务；禁止从伊朗购买和进口武器及有关材料；冻结未被安理会 2231 号决议删除的伊朗实体和个人的资产。
2.《特别经济制裁法案（伊朗）》SOR/2016-15，具体内容包括：冻结法案附表 1 名单上的个人和实体资产和交易；禁止将法案附表 2 中所列的任何货物出口、出售、供应或运输给伊朗、伊朗境内任何人、任何人意图将货物带到伊朗；禁止向伊朗或在伊朗的任何人转让、提供或披露与表 2 所列货物有关的任何技术数据。
3.《刑法》中规定禁止与所列实体进行的某些交易。
三、加拿大经济制裁体系
（一）法律体系
加拿大经济制裁的相关法律包括 SEMA、本土化的联合国决议、《冻结外国腐败官员资产法》《外国腐败官员受害者法》《刑法》。
第一，SEMA 是加拿大经济制裁体系中最主要的组成部分，在没有联合国安理会决议的情况下，如加拿大政府认为某些外国司法管辖区和人员严重违反国际和平与安全，并可能导致严重的国际危机，则可依据特别经济措施法颁发法令进行制裁。
SEMA 制裁与美国 OFAC 制裁不同，无长臂管辖权，仅适用于加拿大境内的所有个人和实体，以及在加拿大境外经营的所有加拿大公民和加拿大公司，禁止与指定人员、司法管辖区或特定外国司法管辖区的特定部门进行交易，并要求受监管的金融机构落实筛选、报告和资产冻结等措施。
自 1992 年 SEMA 颁布以来，加拿大依据 SEMA 先后出台了 23 项针对 11 个司法管辖区的制裁法令，目前仍然生效的为 21 项，司法管辖区为缅甸、津巴布韦、伊朗、利比亚、朝鲜、俄罗斯、乌克兰、叙利亚、南苏丹、委内瑞拉、尼加拉瓜。
SEMA 主要包括五种类型：武器及相关材料禁运、资产冻结、进出口限制、禁止提供金融服务、禁止技术援助。针对一个国家，可能采取一种或多种制裁类型相结合的措施。如，SEMA 对于伊朗、朝鲜、利比亚、叙利亚、乌克兰的制裁，包括上述五种类型；SEMA 对于津巴布韦的制裁，包括武器及相关材料禁运、资产冻结、禁止提供金融服务、禁止技术援助；SEMA 对于缅甸的制裁，包括武器及相关材料禁运、资产冻结、禁止技术援助；SEMA 对于委内瑞拉、尼加拉瓜的制裁，包括资产冻结、禁止提供金融服务。
第二，加拿大作为联合国成员国，遵从联合国决议，加拿大会针对联合国安理会的决议，制定对应的加拿大法律，便于在加拿大实施。
第三，冻结外国腐败官员资产法，应遭受内部动荡或政治不确定性影响国家的要求，允许加拿大冻结资产或限制某些受到政治曝光的外国政治人物财产。该法案于 2011 年 3 月正式生效，禁止加拿大境内的人和境外的加拿大人，为名单上的人员直接或间接进行金融交易、财产交易、提供金融服务等。截至目前，该法案对应的制裁名单人数为 24 人，包括 2011 年生效的针对突尼斯的 123 人制裁，五年后的 2016 年，名单修订为 8 人；2014 年生效的针对乌克兰的 18 人制裁，五年后的 2019 年，名单修订为 16 人。
第四，外国腐败官员受害者法，为加拿大版的马格尼茨人权问责法，授权加拿大政府对违反人权及国外显着腐败人士实施制裁。该法案于 2017 年 10 月正式生效，禁止加拿大境内的人和境外的加拿大人，为名单上的人员直接或间接进行金融交易、财产交易、提供金融服务等；并禁止名单上人员进入加拿大境内。目前，该制裁名单上共计 70 人，2017 年 52 人进入名单，包括马杜罗在内的 40 名委内瑞拉官员（加拿大认定为违反人权的贪腐官员），南苏丹 12 名官员（加拿大认定应为南苏丹恶化局势负责，违反人权和贪腐）；2018 年 18 人进入名单，包括 1 名缅甸官员（加拿大认为其违反人权，应为罗兴亚难民事件负责），沙特阿拉伯 17 人（加拿大认为其应对记者贾迈勒·卡舒吉身亡负责）。
第五，加拿大刑法，要求禁止处理恐怖主义的资产，并建立「实体清单」，规定了与恐怖主义财产有关的具体报告要求和资产冻结义务。
（二）监管体系
从金融机构角度来看，履行经济制裁义务属于反洗钱和反恐怖融资的一部分，主要的监管部门包括加拿大金融管理局（OSFI）、加拿大金融交易和报告分析中心（FINTRAC）、加拿大全球事务部（GAC），以及执法机构，加拿大皇家骑警（RCMP）和加拿大安全情报局（CSIS）。
1.加拿大金融管理局 OSFI。第一，基本介绍：加拿大金融管理局是加拿大最主要的金融监管机构，职责主要包括监督银行及养老金计划，保证其稳健与合规；如果出现重大缺陷，马上发出通知和建议；推动那些旨在控制和管理风险的政策；监督和评估系统性的产业部门问题。第二，经济制裁：加拿大金融管理局的制度包括指引 B-8《遏制与侦查洗钱和恐怖主义融资》等，金融机构每月需向加拿大金融管理局上报 525 和 590 制裁名单报告等。第三，处罚规定：迟交或错误提交相关报告信息的罚款，总资产小于或等于 2.5 亿美元的金融机构，单次违反行为的罚款为 100 加元每天；总资产大于 2.5 亿美元但小于或等于 100 亿美元的金融机构，单次违反行为的罚款为 250 加元每天；总资产超过 100 亿美元的金融机构，单次违反行为的罚款为 500 加元每天。
2. 加拿大金融交易和报告分析中心 FINTRAC。第一，基本介绍：金融交易和报告分析中心是负责反洗钱以及反恐融资的金融情报机构（Financial Intelligence Unit），主要负责收集、分析、评估、公布金融信息，公开相关金融法律信息，以协助调查、预防、阻止洗钱行为，同时为金融机构遵循反洗器与反恐怖融资法案中关于保存记录、客户识别、报告等要求提供指引，并提高公众对与反洗钱有关事务的认识和理解。第二，经济制裁：加拿大金融交易和报告分析中心的制度包括《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资法案》《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资可疑交易报告法规》《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资法规》《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资注册法规》《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资行政罚款法规》等。金融机构需尽快向其报告可疑交易报告、大额现金报告等。第三，处罚规定：针对不合规的情况，依据《犯罪收益（洗钱）与恐怖融资行政罚款法规》，综合考量机构历史合规情况、违反规定严重程度等，将罚款分为三个档次：轻度违规：罚款 1 至 1，000 加元每次；严重违规：罚款 1 至 10，000 加元每次；非常严重违规：金融机构罚款 1 至 500，000 加元每次。
3.加拿大全球事务部 GAC。加拿大全球事务部主要负责加拿大外交、领事关系、国际贸易、国际人道主义救援等工作，以及对部分国家、组织或个人实施一系列经济制裁措施，包括武器禁运、财产冻结、出口/进口限制、技术支持以及禁止金融服务等。SEMA 制裁法案和本土化的联合国决议均由其发起，最后经议会审批生效。
4.加拿大皇家骑警 RCMP 和加拿大安全情报局 CSIS。加拿大皇家骑警和加拿大安全情报局为加拿大联邦层级的执法机构，金融机构一旦发现制裁名单上的个人或实体拥有或控制的金融资产，必须第一时间向加拿大皇家骑警和加拿大安全情报局报告。
四、加拿大银行业金融制裁实践
（一）加拿大银行业及中资银行概况
1.银行业现状。加拿大所有银行机构均属联邦监管，截至 2020 年 6 月 30 日，加拿大境内银行共计 86 家[3]。包括第一类（Schedule I）即「国内银行」36 家、第二类（Schedule Ⅱ）即「外国银行子行」18 家、第三类（Schedule III）即「外国银行分行」32 家。在「外国银行分行」中，全功能分行（Fullservice）28 家、贷款型分行（Lending）4 家。此外，还有 19 家不能开展业务的外国银行代表处。
2.市场份额。加拿大银行业资产集中，90% 的市场份额集中在六大银行，即加拿大皇家银行（RBC，2017 年进入全球金融稳定委员会 30 大全球系统重要性银行名单）、多伦多道明银行（TD）、蒙特利尔银行（BMO）、加拿大帝国商业银行（CIBC）、丰业银行（Scotiabank）和加拿大国民银行（NBC）（简称「六大行」），前 5 家银行总部位于多伦多市，加拿大国民银行总部位于蒙特利尔市。
3.中资银行牌照。在加拿大，中资银行方面，中国银行持有外国银行子行和外国银行分行双牌照，中国工商银行持有外国银行子行牌照，中国建设银行持有外国银行分行牌照，中国农业银行和交通银行设有外国银行代表处。
（二）银行合规组织架构和资源配置
1.设立合规部和委员会。为了履行经济制裁规定，满足监管要求，实现银行合规经营，各家银行机构均设有合规部。同时，银行一般设立相应的管理委员会，作为合规管理的议事机构，管理层共同探讨合规管理、反洗钱、监管制度变更等内容，聚焦关键合规事项，实现部门间的信息共享，充分表达自己的观点，形成决议与会议纪要，提升工作实效。
2.聘请首席合规官和首席反洗钱官。银行聘请首席合规官和首席反洗钱官，开展包括经济制裁相关的工作，在较小的银行机构，首席反洗钱官由首席合规官兼任。首席合规官和首席反洗钱官的任命，均需获得加拿大金融管理局 OSFI 的认可，一般要有金融或法律教育背景，足够的合规反洗钱工作经验，持有国际公认反洗钱师证书 CAMS，出色的沟通、计划、管理与执行能力。
（三）构建反洗钱流程与配置系统
1. 构建反洗钱制度流程。在银行中，履行制裁要求为反洗钱的一部分，构建银行三道防线的反洗钱体系至关重要。银行通过制定反洗钱的制度和流程，明确三道防线中各个部门的职责和操作要点，包括前台部门做客户身份识别，核实企业、企业高管、企业所有人、企业授权签字人、自然人，是否在制裁名单内，企业经营地是否属于制裁国家，贸易融资货物是否属于制裁商品等；中台部门进行双重验证，重新核实客户情况，发现属于制裁名单的情况上报监管部门，指示前台部门按照监管要求进行资产冻结或止付等；后台部门进行监督检查抽样审计等。
2.配置反洗钱系统。银行执行经济制裁的重点在于识别制裁名单客户，反洗钱系统成为必不可少的工具。反洗钱系统分为两种，一是银行自主开发反洗钱系统，大型银行一般都有自己的反洗钱系统；二是外购系统，比较知名的为路孚特 Refinitiv 的 World Check 系统 ①、Transwatch 系统、Oracle 系统、Fico 系统、Caseware 系统等。
3.报告可疑交易报告。三道防线共同发挥作用，确保满足监管的经济制裁要求，发现异常情况及时报告首席反洗钱官，由首席反洗钱官指示做进一步调查，或向加拿大金融交易和报告分析中心 FINTRAC 报送可疑交易报告 STR，并采取进一步措施。同时，视情况报告加拿大金融管理局等其他监管部门。
五、结尾
新冠肺炎疫情下，未来世界格局走向存在极大的不确定性，国与国之间的竞争博弈可能成为常态，经济制裁作为实现自身利益或道义为目的的工具，将会经常被应用。因此，更好地了解各国经济制裁历史、制裁类型、制裁方式和制裁理念，掌握制裁的规律，将会在未来世界博弈中占得先机。
注释：
①2018 年，路孚特 Refinitiv 从汤森路透 Thomson Reuters 购买了 worldcheck。
参考文献：
[1]刘玮.美国经济制裁：历程、手段与效果[B].世界经济黄皮书.2020
[2]Government of Canada. Canadian Sanctions Related to Iran. https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/iran.aspx？lang=eng
[3]Office of the Superintendent of Financial Institutions. Who We Regulate.https：//www.osfi-bsif.gc.ca/Eng/wt-ow/Pages/wwr-er.aspx
作者单位：中国建设银行多伦多分行
作者 巩朝勇 华成普