广西森林保险执行效果、存在问题与优化策略
广西自 2010 年正式启动森林保险试点工作以来，公益林和商品林参保面积和保费收入逐年稳定增长，但也暴露出很多问题，主要存在理赔复杂与保险产品单一，林农参保意愿不强；保险产品定价机制与费率厘定不科学，保险公司选择性承保；县区财政压力过大，基层部门动力不足等问题。因此，需要通过丰富保险产品设计，增强风险保障能力；有效调整保险金额，提升林农参保意愿；科学执行风险区划，实施费率调整机制；推进保险机构考评制度，提高理赔效率；完善保费补贴政策，扩大保费补贴范围，促进广西森林保险高水平发展。
一、引言
广西壮族自治区森林资源丰富，森林覆盖率达 62.2%，是我国南方重点林区和全国林业大区，其早在 2010 年启动森林保险的试点工作，2011 年纳入中央财政森林保险保费补贴范围，于 2013 年正式实施森林保险工作。截至 2019 年，广西全区森林承保面积 1.40 亿亩，整体承保率 56.7%；全区参保户数 82 万户次，保费规模达到 2.03 亿元。虽然广西森林保险取得了一定的成就，但不管是纵向与各省森林保险相比，还是横向与农业保险相比，仍然有很大的发展潜力和空间。其中发展不平衡不充分的问题尤为突出，主要表现为增长动力不足，呈现出总体平稳、局部波动萎缩的发展态势。公益林与商品林发展不平衡、保险产品品种单一以及补贴理赔政策落实不规范不到位等一系列问题始终难以破解，已成为制约森林保险持续发展的瓶颈。森林保险产品供给、保险机构服务与林业现代化发展的需求相比，还有很大的差距。因此本文通过研究广西森林保险运行模式与执行情况，分析其发展面临困境的原因，从而在产品设计、保额设置、费率厘定、定损理赔、补贴机制等方面提出针对性优化建议。
二、广西森林保险运行模式与执行效果
（一）广西森林保险运行模式
广西森林保险是采用政府引导的「政府 + 市场」模式，政府完善森林保险经营的法律和政策支持体系，由政府提供保费补贴，保险机构以需求为导向进行市场化运作，自主经营，自负盈亏。目前，广西公布的具有经营森林保险资质的保险机构包括：中国人保财险广西分公司、中国太保财险广西分公司、广西北部湾财产保险公司和中国人寿财险广西分公司，市场份额分别占：42.98%、23.11%、32.04% 和 1.87%；各市、县主管单位可在四家机构中自主选择森林保险承办机构。
（二）广西森林保险执行情况
1.总体承保规模持续增长，保费收入逐年增加。广西壮族自治区自开展森林保险工作以来，总体承保规模持续增长，保费收入逐年增加。2013 年森林保险参保面积不足 1000 万亩，参保面积增长率在 2014 年超过了 2000%。2018 年的保费规模达到了 2.7 亿元，位于全国第三，是 2013 年的 50 倍，年均增长率达到 4.40%。但是整体来看，参保率水平并不是很高，2019 年整体仅有 58.44%，仍有较大发展潜力（见表 2）。
2.补贴金额逐年增加，公益林补贴达到全覆盖。总体上看，广西保费补贴金额在逐年增加，2013-2019 年，财政资金共投入 14 亿元。在补贴比例方面，2013-2019 年中央、自治区和市县级补贴比例平均为 41.276%、40.65%、10.03%，相较于全国补贴比例的 46.79%、30.346%、12.564%，广西壮族自治区的补贴比例远高于全国平均省补贴比例。其中，广西壮族自治区公益林的保费统一由中央及省市级财政补贴全额承担，中央财政补贴 50%，自治区财政对直管县 40%（各区市所辖城区补贴 35%，市财政所辖城区补贴 5%），县（市、区）财政补贴 10%。
3.赔付金额波动明显，林种间赔付率差距较大。2013-2019 年广西全区赔付面积累计 345.14 万亩，赔付金额 5.02 亿元，其中 2014 年「彩虹」和 2015 年「威马逊」「海欧」台风对广西森林造成巨大损失，保险公司支付的赔款金额大规模增加，2014 年和 2015 年商品林简单赔付率达到 175% 和 125%，赔付金额击穿保费收入。商品林和公益林受灾差异明显，公益林赔付面积、赔付金额和简单赔付率均小于商品林。2013-2019 年期间，公益林年均简单赔付率为 5.52%，2019 年其简单赔付率最大，但仍未超过 10%。而商品林在 2013-2019 年期间的年均简单赔付率为 74.26%，2019 年的赔付面积和赔付金额最大（见表 4）。广西全区公益林与商品林在五年内保险保费收入相差不大，但赔付金额差异悬殊，形成公益林简单赔付率低，商品林简单赔付率高的现象，风险与费率不匹配。
三、广西森林保险发展困境与原因分析
广西森林保险发展态势良好，但仍然有很大的发展潜力和空间。其中发展不平衡不充分的问题尤为突出，因此，分析目前广西森林保险存在的问题并探究其产生根源，是拓宽森林保险优化空间的重中之重。
（一）需求层面：保险产品设计无法满足林农实际需求
广西森林保险产品设计缺乏科学评估和厘定，仍以保物化成本的传统综合险种为主，并执行统一费率政策，无法满足被保险人的实际需求，具体表现为以下三个方面：一是保险标的单一。对于天然林，虽已停止商业性采伐，但没有全部纳入保险范围内。对于经济林，大宗特色经济林树种如八角、核桃、油茶、猕猴桃等，没有纳入补贴险种范围内，目前广西全区地方特色险种只有 4 种，远不能覆盖特色林产品品种；二是保险保障水平偏低。广西主要商品林树种的再植成本为 1500 元/亩左右，然而商品林保额为 800 元/亩，保障程度仅为 53% 左右，未能达到恢复生产目的；三是保险期限较短。目前，广西森林保险投保期限为一年，然而一般实际造林投入期限是三年，保险期内的保额与林农的造林全成本、林木价值保障需求仍有很大差距，这导致投保人为了规避风险需要进行滚动投保，增加了投保成本。
（二）供给层面：保险产品定价机制与费率厘定不科学
广西自然条件丰富，区域造林树种、风险抵抗能力、林业生产成本、灾害发生情况以及各类林种受灾特征在客观上存在较大差异。在实际中广西采取统一费率政策，未考虑不同地区受灾程度与统一费率政策不相适应的情况，例如北海、钦州、玉林、贵港等桂南沿海地区易受台风灾害影响，其灾害发生概率和受灾损失率远高于桂北和桂西等地区。加之目前广西尚未实施有效的巨灾风险基金、商品林和公益林共保风险组合等常见的森林保险费率调整政策，加大了保险公司的承保风险，降低了保险公司的积极性。
（三）政策层面：缺少合理保费补贴机制与投保激励政策
目前，广西森林保险财政补贴实行的是「倒补贴」保费补贴机制，即在林农缴纳保费后，先由省和市县完成保费补贴，中央财政才按照比例拨付补贴资金。随着森林保险工作的推进，投保面积的增加，县级财政承担的保费会加大其财政压力，财政困难地区更难以负担沉重的保费补贴。如来宾市兴宾区由于财政的困难，未能及时将保费资金拨付到各保险公司，造成保险公司理赔困难，2016 年至今未能收取保险补贴总计 123.03 万元；扶绥县财政保费补贴 10% 部分目前仍未落实。广西森林保险采取的是「分年投保，一年一签」的投保方式，对连续几年投保而没有遭受灾害的林农并无相应优惠政策，仍然按照原有的固定费率计算保额，无法形成投保激励作用。
四、广西森林保险优化策略与相关建议
（一）丰富保险产品设计，增强风险保障能力
广西森林保险产品种类单一，无法满足林业经营主体需求，因此应根据不同林业经营主体面临问题，进一步丰富林业保险产品。第一，针对不同地区的树种设计不同的保险产品，如由于桂东、桂南地区商品林主要树种为桉树，桂北地区主要以杉木和马尾松作为主，应该分别设计森林保险产品。第二，从理赔金额看，风灾灾害发生最为频繁，在年均理赔总金额中占 42%，其次分别是有害生物灾害、火灾以及雨雪冰冻灾害。因此森林保险产品设计需在考虑投保主体现实需求基础上，根据林业风险灾害特点，设计以风灾险与病害险及虫害险为主的单独险，建立多层次的新型林业保险产品体系。
（二）有效调整保险金额，提升林农参保意愿
2013 年以来广西商品林参保率一直与公益林存在较大差距，且逐年加大，主要原因是现行的商品林保险的保额较少，保障水平较低，无法有效保障林业经营主体的再植成本。林木的再植成本逐年增长，商品林保险金额仍保持为 800 元/亩不变，以保成本为目标，保障程度严重偏低。因此，可借鉴澳大利亚等发达国家发展森林保险的经验，根据评估额度和期望额度进行风险测定，将保成本的政策目标逐渐过渡为保价值，结合树种、树龄、地形等因素合理确定多层级的保障水平，来满足不同投保主体差异化的风险保障需求。
（三）科学执行风险区划，实施费率调整机制
广西突发性自然灾害频发，给林业生产带来重要的影响。不同的树种树龄、不同的地域和不同的灾害发生频率等条件均会影响保险费率，因此应科学进行风险区划研究，构建森林保险生产风险地图，因地制宜估算森林灾害损失率，针对树种与林龄的不同划定不同等级的风险区域，在风险区划的基础上针对不同区域实行差别费率。同时，合理设置费率动态调整机制，如无赔付优待机制等，并针对林农实际收入水平设置不同的保障范围，给予高规模参保投保主体优惠。
（四）推进保险机构考评制度，提高理赔效率
广西森林保险的承保机构只有四家，地方政府应在地方政策性森林保险招投标和动态考评制度中，加强对森林保险保障水平、简单赔付率、赔偿速度、经营费用率、林农满意度等重要指标的考核，以期在森林保险行业中形成比赛「保得多」「赔得好」「赔得快」「花得少」的良性竞争秩序，充分保障林农的保险权益。同时为提升森林保险理赔效率，可通过聘请第三方的形式对全区森林保险理赔开展调研式评估工作，针对森林保险理赔工作的合理性、理赔服务的满意度等开展专项调研，编制调研报告，出具公平合理的理赔管理办法。
（五）完善保费补贴政策，扩大保费补贴范围
目前，广西森林保险保费补贴差异不大，但是全区林业资源分布广阔，不同地区不同类别的树种价值差异较大，各市县经济与社会发展水平有明显差异。因此，相关部门制定补贴比例和保费补贴标准时，要充分考虑区域特点，科学测算补贴规模，优化财政补贴结构，综合考虑地区历史受灾情况、林农实际收入水平和财政负担能力等条件，确定合理的补贴规模区间，实施差异化保费补贴政策，降低贫困地区的财政压力。
作者 张敏 罗伟强