保障房建设:如何把好公平公正这杆「秤」
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国土资源部日前发布公告显示，2011年全国保障房用地已经落实4万余公顷，落实率超过100%。与此同时，住房城乡建设部公布了截至2011年10月底，全国城镇保障性安居工程开工已超过1000万套，实现了年初计划的目标任务。这两组数据表明，保障房的建设，正按照年初规划得以落实。但事实上，开工建设仅是保障房这项大工程中的其中一个环节，正如国务院副总理李克强此前在加强保障性安居工程质量和分配管理工作座谈会上指出的：“在当前大规模开工建设的情况下，尤其要重视确保住房建设质量和分配公平。”中央高层的表态发出明确信号，随着3600万套保障房的最终竣工，未来几年中国将进入保障房“建、分、管”并举的时期，如果把握不好公平公正这杆“秤”，保障房就难以发挥应有作用，而这也将是关系房地产调控成败的关键之举。
现实问题
——开工不易竣工更难
2011年3月，国务院提出2011年我国要新建1000万套保障性安居工程，其中包括400万套棚户区改造住房、200万套经济适用房和“两限房”（限套型面积、限价位）、160多万套廉租房、220万套公共租赁住房。然而，一季度全国保障性住房开工率为10.8%，随后地方政府在监管层重压之下开工率在三季度实现猛增。2011年7月底，辽宁和陕西两地的保障房开工率就已超过100%，提前完成全年任务；而到9月底，提前完成任务的省份达到15个。住房城乡建设部10日公布了截至10月底，全国城镇保障性安居工程开工已超过1000万套，实现了年初计划的目标任务。
然而，几乎就在宣布全年保障房1000万套开工计划已经实现的同时，住建部副部长齐骥在接受媒体采访时首次承认，1000万套已开工房源中，约1/3开工较早的项目以及体量较小的项目初步完成结构封顶；1/3开工较晚的项目完成地基，开始地上部分的建设；其余的确实存在“挖坑待建”和比较急促开工的情况。而包括钢材等上下游产业的持续下滑让业内对于开工率的真实性一再表示质疑。更有开发商向媒体爆料称，部分地方政府存在拿地次日便紧急审批开工许可证的情况。为此，住建部已经下发通知，要求此类房屋年底前务必完成地基结构的施工。
对于住房城乡建设部10日公布的消息，业界普遍表示，“作为一项政治任务，按时完成保障房开工并不困难”。但相对于开工数据而言，更让市场关心的是，2010年的590万套保障房开工后是否已经建成？相关部门迄今尚未发布相关竣工数据。
事实上，相对于商品房，保障房开工的门槛并不高，保障房项目投资的最低资本金比例仅为20%。在这种情况下，地方政府的投资就可以成为支撑开工的重要保证，而开工之后，要实现按时竣工，保障房的后续资金如何保证到位是关键。相关数据显示，2011年上半年商业银行在新增4万多亿元人民币贷款的情况下，除国家开发银行之外的商业银行新增保障房贷款仅占新增贷款约1%，商业银行因保障房建设“盈利有限”而态度谨慎。
相比开工率，应更看重竣工率，保障房建设从开工到后期建设各环节都需要大量资金，地方政府为筹集开工所需的资金已经颇费周折，后续所需资金量更大，这对地方政府而言将是更大的压力。住建部《中国房地产企业社会责任实践研究报告》显示，在房企百强名单中，仅有30家在2007年至2010年参与了保障房建设。从长期而言，还应考虑如何把参建企业的资金还给企业，从而鼓励更多的企业投入进来，解决保障房项目长期资金来源问题。
公平分配
——一招不慎满盘皆输
保障房建设不易，分配更难，这是个公认的事实。比如在陕西山阳县，曾出现过在900多户经济适用房申请人公示名单中带职务者多达100多人的情况，这些“团购者”中不乏“乡长、镇长、执法队长、所长”等；而在深圳的一次检查中，曾查出有300户涉嫌造假骗购保障房，其中有一些造假家庭的资产甚至超过了百万元人民币。最为关键的是，这样的现象并不是个案。此前，全国人大常委会审议2010年度审计工作报告中称，在全国16个城市中，2010年开工建设的公共租赁住房出租2.97万套，其中就有4407套廉租住房被违规租售或另做他用，有4247套廉租住房被分给了不符合条件的家庭。开着豪华轿车住保障房，或者将分配的保障房转手出租。就连住建部部长姜伟新日前也坦言，由于家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，核定有一定难度，一些地方出现了骗租、骗购的情况，有的家庭收入增加了，但仍然不退出申购保障性住房的行列。
由此可见，把保障房分配和管理好，关系到政府的公信力，也是群众的热切盼望。相对而言，现在的保障房建设还是较为简单的环节。未来几年，保障房市场除面临资金、土地问题外，其后续管理中还存在分配、退出等一系列问题，任何一个环节出现漏洞，就可能满盘皆输。
如何解决公平分配的难题，业界多有讨论。根据经济适用房、公租房、限价房等不同形态的保障房，设置合适的门槛条件，建立完善的分配制度。与此同时，对于实施过程中的管理问题也是一大难关，不仅仅是公租房需要专门的运营机构，经适房和限价房同样需要。在保障房公平分配方面，应更加严格审核准入对象、严格退出机制，增强符合条件者获得保障房的预期。
国务会议
——及时回应民众关切
2011年9月19日举行的国务院常务会议，研究部署进一步做好保障性安居工程建设和管理工作，一系列新举措释放出明确信号：政府对于社会广泛关注的保障房建设管理中的难题正逐一破解，加快实现住有所居目标的决心坚定不移。
针对公租房的建设标准和租金标准问题，国务院常務会议明确：“以小户型为主，单套建筑面积以40平方米为主，租金标准由市县政府结合当地实际、按略低于市场租金的原则合理确定。”这无疑给地方推进公租房建设提供了可供操作的基本标准，同时又给各地制定具体租金标准留有余地，体现了原则性与灵活性相结合。
针对资金筹集问题，国务院常务会议不仅决定中央继续增加资金补助，同时给出了新政策，如公租房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，以实现资金平衡。众所周知，在保障房大规模推进过程中，由于公租房运营周期长、社会资金进入积极性不高，国务院常务会议出台的新政策无疑为公租房的可持续运营提供了新的资金来源。
针对保障房质量谁来保障的疑问，国务院常务会议要求项目法人对住房质量负永久责任，逐步推行参建单位负责人和项目负责人终身负责制。让保障房成为放心房既是群众的期盼，也是政府的承诺，推行质量终身责任制，无疑从制度建设上为保障房质量加了一道安全锁。
针对当前出现的借保障房分配变相进行福利分房的现象，国务院常务会议要求切实防范并严厉查处骗购骗租保障性住房、变相福利分房和以权谋私行为，切实纠正将保障性住房违规出售、转借、出租或转租、闲置、改变用途等行为。这给种种不法行为下了禁令，传递出政府坚决维护住房困难群体合法权益、确保公平分配的决心。
执行效果
——制度建设最为关键
可以说，保障房分配中接连出现违规或者骗购骗租现象，根源在于相关政策存在漏洞。业内人士曾尖锐指出，如果最终这些保障房不是给了专有的保障对象，而是演变成了特定权力阶层的内部分配，这对中国未来影响会很大。如果分配不公，不仅达不到保障民生的目的，还会引发诸多社会矛盾。因此，在加快保障房建设步伐同时，更要重视保障房分配制度的建设与完善。
保障房分配过程发生的种种违规行为，早已引起各方高度重视。2011年10月21日，国务院总理温家宝指出，必须尽快建立和完善法规，规范投入、建设、分配、监管、退出等制度。此前，国务院副总理李克强也强调，不仅要投入大量公共资源建设好保障性安居工程，而且要通过健全制度把保障房分配好，这关系到政府的公信力，也是群众的热切盼望。如果把不好公平公正这杆“秤”，保障房就难以发挥应有作用，群众就不会真正满意。
实际上，各项配套制度并非没有。国务院已经专门下发了《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》，不仅对公租房、经适房等进行了规定，并明确要求，坚持分配过程公开透明，分配结果公平公正；建立健全分配和运营监管机制，严禁以任何形式向不符合住房困难标准的家庭供应保障性住房。同时，有专家建议，应将保障房分配的公平、公正性列为地方政府考核的重要标准之一，比如应明确公布入住人口中，有多少是公务员、有多少是低收入者等指标。
除了从制度上进行完善外，关于保障性住房的公平分配问题，更大的缺失是在立法层面。住建部部长姜伟新表示，由于现行住房保障政策都是以规范性文件形式发布的，未形成法律制度约束，工作中出现的如政策边界不够清晰、利益调节和退出机制不够完善等问题，需要以法规的方式加以规范。可以说，要确保保障房分配公平公正，除了要保持公开，严格审批程序外，还要有好的纠错机制以及严厉的惩罚措施，这些都需要从法律法规层面加以规范。
保障性安居工程建设在中国还是一项新事物，随着工程的大规模推进，还会出现这样或那样的问题。但是，只要各级政府勇于面对问题，开动脑筋解决问题，敞开大门欢迎社会监督，相信一定能把保障性安居工程建成廉洁、平安和放心工程。
作者 尚春香