围海造地的国际比较分析及启示
作者
【摘要】围海造地作为沿海地区解决用地紧张局势的重要途径，具有较大的现实意义。然而围海造地在带来经济效益的同时，也对海洋生态环境和海洋的可持续发展产生了不良影响。本文从围海造地的全寿命周期角度出发，对日本、荷兰、韩国等发达国家围海造地的方法与经验进行比较分析，借鉴各国的先进方法与经验，提出对我国围海造地的启示，从而得出在全寿命周期中的决策、实施、运营与维护以及评价这四个阶段的可行性措施，进而提出我国围海造地的全寿命周期管理理念，促进我国围海造地可持续发展。
【关键词】围海造地 国际比较分析 全寿命周期管理 启示
围海造地是人类开发利用海洋的一种重要方法，是人类向海洋拓展生存空间和生产空间的重要手段之一，具有较高的社会和经济效益。近年来，伴随着我国经济社会的迅速发展，土地资源短缺的矛盾日益突出，诸多沿海地区提出了围海造地计划。然而，我国对围海造地的综合评价起步较晚，目前尚处于探讨之中。开展围海造地的国际比較研究，提出对我国围海造地的可行性建议，具有较强的现实意义。
笔者从围海造地工程的全寿命周期角度出发，针对日本、荷兰、韩国等在国际上围海造地较为先进国家进行比较，同时结合我国当前围海造地存在的主要问题进行深入分析，通过对他国成功经验的合理借鉴，提出适合我国沿海地区的围海造地管理模式的实施建议。
一、我国围海造地的现状
中国是世界上人口、资源和环境形势最为严峻的国家之一，为了解决土地资源不足的问题，围海造地成为中国发展的新的增长点。新中国成立到上个世纪90年代中期，沿海地区先后兴起了三次大的围海造地高潮。进入21世纪，沿海地区经济社会持续快速发展，城市化、工业化和人口集聚趋势进一步加快，客观上加大了对陆地土地资源供给的需求。在这一背景下，沿海地区兴起了第四次围海造地热潮，其主要目的是建设工业开发区、滨海旅游区、新城镇和大型基础设施，缓解城镇用地紧张和招商引资发展用地不足的矛盾，以及实现耕地的占补平衡。
目前，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%－4%，占沿海省(区、市)每年新增建设用地面积的13－15%。根据海域使用管理统计数据，自2002年《海域使用管理法》实施以来至2010年底，国务院和地方各级政府共批准实施的填海面积为877平方公里。新围填的土地目前都已成为当前改革开放的前沿地带，为社会经济的发展发挥了重要的作用。总之，我国沿海地区围海造地呈现出了速度快、面积大、范围广的发展态势。
在我国的围海造地工程对缓解人地矛盾、推动社会经济发展发挥重要作用的同时，我们也该清醒地认识到，围海造地作为一种严重改变和干扰海域自然属性的人类开发利用海洋资源的行为，如果缺乏合理规划，过度实施围填海活动，其带来的负面影响也不容忽视。因此，探索适合我国实际情况的围海造地管理模式对我国围海造地事业的发展尤为重要。
二、各国围海造地工程的特点分析
1.日本
日本是世界上海岸线最长的国家之一，约3.3万平方公里，其漫长而又曲折的海岸线为沿岸填海工程的进行提供了非常优越的条件。据相关专家估计，在过去的100多年中，日本共从海洋中索取了12万平方公里的土地，日本沿海城市约有1/3土地都是通过填海获取的。
日本在围海造地工程的管理过程中，尤其在围海造地的决策阶段，具有鲜明的特色。“注重规划控制、防止各自为政”是日本的成功经验之一。日本早期的围海主要出于防灾和农业需要，后来由于工业化的发展，围海造地才迅速扩大规模，但很快通过规划得到了控制，进入了有序化轨道。“注重依法审批，尊重民众权益”也是其成功的一大特色。早在1973年就通过了《公有水面埋立法修正案》，依据该法，任何围填海行为都必须事先获得都道府县知事的许可，并对许可条件做出详细规定，申请前应完成利益相关者协调和环境影响评价，通过公示征求公众意见，然后征求项目所在地相关机构的意见，并对意见做出评价；最后做出许可决定，向国土交通省提出许可申请[1]。日本对围填海工程审批许可前建立的一整套包括环境影响、利益相关方和公众意见分析等评价处理制度，体现了依法办事、以人为本、人海和谐、持续发展的精神和理念。
2.荷兰
荷兰的围填海历史早，规模大，技术要求高，是世界上公认的海洋管理和利用最成功的国家之一。荷兰围海造地有近 800年的历史，进入 21世纪以来，荷兰在保障抵御海潮和防洪安全的前提下，实施与自然和谐的海洋工程计划。
由于围海造地历史悠久，荷兰积累了丰富的围海造地管理经验。在决策阶段，荷兰将保护自然环境作为其主要目标。荷兰政府制定了《自然政策计划》，即退滩还水计划，目的是将围海造地的土地恢复成原来的湿地，以保护受围海造地的影响而急剧减少的动植物[2]。同时在全国范围内建立了综合湿地计划、海岸保护规划、海洋保护区规划等以保证海洋经济与自然的和谐发展。此外，荷兰建立了围海造地的综合评价体系，从经济效益、社会效益、资源环境效益三方面对围海造地工程的可行性进行定量评价。
荷兰在实施围海造地工程中坚持科学围填，应用了诸多先进技术手段。例如，对围海造地及海岸工程施工和营运期进行综合损益分析，包括工程经济损益评价、对当地和外部资源环境影响分析及施工过程的直接影响、间接影响分析等。同时建立了围海造地的后评估技术体系，包括对海平面变化的影响、对未来河流流量的影响和对地面沉降的影响以及对河道纳潮梯度的影响等[3]。
3.韩国
韩国的海岸线长11.542km，湿地面积占国土面积的2.4％，从上世纪 60年代工业化开始，围填海数量、面积、规模都迅速扩大。80年代以后，尽管韩国政府对围海造地进行了适当的控制，但是仍进行了几个比较大的围海造地工程，如韩国的仁川国际机场、始华湖围海计划等。
众多成功的经验表明韩国在围海造地决策方面的独特之处。首先，韩国是世界上唯一实行海洋行政综合管理体制的国家，其围海造地工程是由多个部门的合作来共同完成。其次，政府的围海造地决策首先是出于对国土面积和社会发展需要的考虑，并尝试将社会保险、保障、福利、制度等效用与工程收益有机的交融在一起。同时，制定严格而公正的议会议事制度和审批制度，使得围海造地工程达到真正意义上的经济、社会和生态等多方面兼顾的效益。
韩国还制定了一系列法律来规范围海造地工程的实施以及围填土地的使用，如1961出台的《公有水面管理法》主要是针对公有水面即海域、河流、湖泊、沼泽及其他公用目的的国有水流及水面以及滩涂的使用权的许可、费用征收、权利义务以及使用权的继承、转让、停止和取消等进行管理。1962年出台的《公有水面埋立法》规定建设交通部必须每十年提交一次“公有水面围垦基本计划”，内容必须包括预填海区的位置和规模、围填海的土地使用计划、围海造地的必要性和围填方法等。1987年颁布的《海洋开发基本法》旨在加强海洋研究和发展，集中体现了立法机关在海域使用上的基本立法思想。另外，韩国也建立了围海造地后评估技术体系，并对围海造地及海岸工程施工和营运期进行综合损益分析。
三、围海造地工程的国际比较分析
通过对日本、荷兰、韩国及我国围海造地的分析，日本的特点在于审批过程中充分尊重民众权益，注重围填海技术的改进；荷兰在围海造地中注意与自然的和谐；韩国主要通过制定一系列法律来规范围海造地的实施；中国近年来在围海造地的管理方面取得了长足的进步，如年度计划管理的实施等，但在科学规划、保护生态环境等方面存在一定问题。
1. 整体规划控制
日本的任何一个围海造地项目都需要整体的规划和研究，虽然日本的围填海历史比较早，但正是由于其拥有严谨的整体规划，才保障了日本今天维持着有序的围填海布局和较大的发展空间。我国虽然也重视对其具体项目的审批，但是缺乏对围填海工程的整体规划，因此，我国需要学习日本这些有效的机制，在每一个围填海项目进行之前，加大投入和研究力度，以保障后期项目的应用和维护。
2.民众参与的审批制度
日本不断对围海造地相关的法律法规进行完善，并对项目的必要性、可行性以及合理性等进行严格的评价以及审查。按照日本现有法律规定，如果要申请围海造地工程，提交到日本政府以后，日本政府首先会组织各方人员进行广泛而严密的调查，主要是调查其对海洋生态以及周围环境所能造成的影响。同时也对区域规划和平面布局的合理性进行科学的论证，必须满足有效利用海洋资源的前提下，不破环海洋生态的平衡和发展。同时，还引进了公众参与制度，进一步体现了以人为本的原则。日本严格的海岸带管理体系和审查制度值得我们学习。
四、对我国的启示
近年来，我国的围海造地事业快速发展，在规划制度、技术手段与评价方法等方面取得了明显进步。但是透过前述围海造地管理多视角加以审视，不难发现，我国围海造地工程的管理仍存在缺陷。基于此，结合对国外经验的借鉴，提出围海造地工程全寿命周期管理的构想。
在决策阶段，根据海洋功能区划和毗邻陆域的土地利用规划，制定海域使用总体规划，统筹考虑各个海区围填海容量，科学合理地制定围海造地计划，清理不合理的围海造地项目。进一步完善基于定量分析综合评价体系，客观评价围填海区域的损益。同时在审批制度方面注意公众利益、环境影响与经济效益的结合。
在实施阶段，我国应大力提倡采用建设人工岛和在突出部位组团式填海造地，增加人工岸线。目前日本多采用此方式填海造地，而我国许多地区为节省初期投资多采用连岸平推方案，其实若将海洋资源的生态服务价值作为自然资本计入初投资，结果则大不相同。此外，应尽量采用洞空穴式取石的方式获取填海石料，以减少对自然环境的破坏。废弃物作填充材料由于其经济环保的特点也是未来的发展趋势之一。
在运营与维护阶段，进一步加大对海域管理法律法规执行情况的检查力度，逐步提高围海造地海域使用金征收标准，建立围海造地招标拍卖市场运作机制，通过价格杠杆调控围海造地活动，保障国有海域资源性资产收益的最大化。
在后评价阶段，围海造地后评估制度也需要重点加强，通过分析工程实施后对毗邻资源环境的影响，包括对毗邻区海洋产业影响，能够及时发现、总结围海造地的经验和教训，引导围海造地走健康、可持续发展之路。
参考文献
[1] [英]戴维.斯温班克斯.日本填海造地[J]. Nature，1987，325：6106. [Davis. Reclamation in Japan [J]. Nature，1987，325：6106.]
[2] 李荣军．荷兰围海造地的启示．海洋管理，2006，（3）
[3] 黄日富．荷兰围海拦海工程考察的启示[J].南方国土资源，2006，（6）
基金项目：辽宁省社会科学基金项目（L09BJY022）
作者简介：李楠楠（1987-），女，内蒙人，东北财经大学在读硕士研究生，研究方向：工程项目管理、建设项目可持续发展；顾尔康（1987-），男，江苏人，东北财经大学在读硕士研究生，研究方向：工程项目管理、建设项目可持续发展；张建新（1969-），女，福建人，副教授，东北财经大学，研究方向：工程项目管理、建设项目可持续发展。
作者 李楠楠 顾尔康 张建新