浅析我国城投债产生及发展现状
【摘要】城投债作为我国特殊形式的地方政府债券，近几年来发展迅速，引起了国际社会的广泛关注。本文主要就我国城投债产生的根源以及发展现状进行分析和梳理。
【关键词】城投债 产生 发展
城投债的定义有广义和狭义之分。其中广义上讲，城投债就是由地方政府融资平台为发行或市政企业进行融资而发行的债券。这里的债券包括企业债券、中期票据等目前市场上所有的债券品种。而狭义上讲，城投债特指由地方政府融资平台为发行或市政企业进行融资而发行的企业债券，并不包括除企业债券之外的其他债券品种。而本文所指的城投债是广义的城投债，指包括了企业债券、中期票据等各个债券品种的城投类债券。
一、城投债的产生原因
我国城投债产生的根本原因是我国现行的财政体制。目前我国的财政体系是建立在 1994 年分税制改革的基础之上。在十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求我国需要进一步深化财政与税收体制的改革，而且规定，把先行地方财政包干制度改为合理规划中央和地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。1994 年的分税制改革一方面提高了中央的财政收入，但同时导致了地方政府预算内财政支出不断增加，而且在国家财政支出所占比重不断提高；再加上我国体制外、预算外的各项债务支出，地方财政支出压力极大。因此分税制改革实质上导致了财权上升中央，事权下方地方。同时，地方政府的发债权也受到严格限制。根据 1994 年 3 月份我国颁布的《预算法》第二十八条规定，我国地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
造成事权下放、财权上升的分税制改革和预算法对地方政府举债权利的限制，使得地方政府融资压力极大，个别财政基础薄弱的政府甚至出现入不敷出，从省级财政到县级、乡级财政赤字逐步严重。地方政府的支出很大，预算内的收入很多时候无法满足支出要求，地方政府也被迫寻求其他融资渠道。举债成为缓解地方财政压力的首选。
但是除《预算法》规定我国地方政府不得发行地方政府债券外，于 1995 年 3 月出台的《中国人民银行法》第二十九条规定：中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，《贷款通则》也明确指出：借款人不包含地方政府及其部门。
对此，地方政府纷纷通过划拨股权、土地、国债、规费等资产，成立一个符合《公司法》要求，且资产和现金流均可达到融资标准的公司，以实现承接各个方面的资金，然后将资金运用于基础设施、公用事业等项目。这种公司的成立可以巧妙地绕开我国法律的限制。目前，各级地方政府的投融资平台一般命名为「XX 市国有资产经营管理公司」、「XX 市城市建设投资公司」、「XX 市土地开发公司」或「XX 市土地储备整理中心」，其中地方城市建设投资公司（以下简称「城投公司」）为最主要表现形式。由于地方政府没有直接借贷的权利，城投公司代表地方政府进行城市基础设施建设相关的投融资，建设和管理城建相关项目和资产。
因此，我国目前的财政和金融管控体系极大的限制了各级地方政府的财政收入和融资能力。另一方面，我国城镇化建设的不断推进使得地方政府的基础建设任务众多，单纯靠财政收入根本不能满足资金需求。目前我国地方政府举债的方式基本有三种，银行贷款、信托和发行债券。一直以来，银行贷款都是我国地方政府举债的主要手段。尽管地方融资平台通过银行贷款、信托产品等融资方式缓解了地方财政的压力，但是这些方式也存在较为严重的问题。
首先，银行贷款虽然是地方投融资平台的主要筹资方式。但是以银行贷款为主的负债期限结构与地方基础设施建设项目的回报期并不匹配。因为银行贷款一般期限较短，但是基础设施建设项目的回报期很长，回笼资金较慢。因此，这种期限结构错配直接提升了地方融资平台的信用违约风险。
信托产品、理财产品这种非规范化的融资工具虽然较企业债券、中期票据等标准化融资产品融资更为容易，但融资成本非常高，某些城投公司信托产品借款利率超过 10%。这种高昂的融资成本对本来就捉襟见肘的地方财政更是饮鸩止渴，雪上加霜，进一步加大了信用违约风险。
相比于以上融资方式，城投债具有利率低，发行期限长，使用方式较为灵活等优势，越来越得到各地政府融资平台的青睐。因此，以城投公司作为债券发行主体，发行城投债并对其予以担保和优惠政策，为城市基础建设募得所需资金的方式，已成为地方政府融资体系中重要组成部分之一。
二、城投债的发展
我国城投债最早起源于上海，1992 年上海市为筹措城市建设资金，专门成立了上海市城市建设投资开发总公司，该公司于 1993 年 4 月成功发行我国第一只城投债。自那之后，我国城投债的发展经历了三个阶段：
（一）起步阶段（1994～1997 年）
1994 年地方政府资金开始出现紧张。但在这个阶段并没有出现大量投资公司、城投公司之类的融资平台，开发建设领导小组。承担了基础设施建设的领导作用。此外我国债券市场也刚刚起步，城投债发行十分有限。
（二）稳步发展阶段（1998～2007 年）
由于《预算法》要求地方政府不能够发行债券并需要保持财政平衡，为了缓解资金压力，地方政府成立大量国有资产运营公司、城投公司、开发投资公司等地方融资平台，借助地方政府的直接或间接担保，主要通过向银行贷款进行基础设施建设。
（三）快速发展阶段（2008 至今）
随着 2007 年美国次贷危机逐步演变为全球金融危机，国务院提出要实行积极财政政策和宽松的货币政策，并出台 4 万亿经济刺激计划，加快民生工程，基础设施建设。中国人民银行和银监会于 2009 年公布了《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳快速发展的指导意见》，提出「支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽政府投资项目的配套资金融资渠道」。自此城投债迎来了爆发式的增长，新的地方融资平台也开始迅速成立，城投债的发行主体由开始的省级、直辖市级的城投公司扩展到了地级市甚至县级市的城投公司。为防止经济过热、债务风险过大，国务院于 2010 年 6 月发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方融资平台进行了核查清理。城投债快速增长的势头受到一定冲击，但经历了 2010 年与 2011 年的短暂低迷之后，城投债又在 2012 年出现井喷式增长， 2012 年全年共发行城投类债券达 6，367.9 亿元，同比增长 148%。
图 1 我国城投债近八年发行规模
数据来源：iFind 数据库
综上所述，具有中国特色的财税体系下产生的城投债已有将近二十年的发展历史，其融资规模已从当年的几个亿发展为 2012 年的六千多亿元。而且随着我国城镇化建设的不断深入，城投债将继续充当着地方政府融资的主力军。
作者简介：李梁，汉族，河南漯河人，上海交通大学安泰经济与管理学院在读硕士生，研究方向：会计学。
作者 李梁