我国地方政府债券发展对策
作者
【摘要】为了应对金融危机，2009年财政部发行来了具有中国特色的地方政府债券。通过对中国地方政府债券的研究，揭示了在全球金融危机面前为了缓解对中国经济的负面影响，保障中国经济持续发展而发行地方政府债券的必要性。但与此同时，诸如信用风险、负债风险、地区间发展不平衡和导致银行坏账等问题也都迎面而来。文章从发行的审批制度、发行规模、融资渠道、监督机制、偿债机制和资金分配六个方面提出了中国地方政府债券今后的发展对策。
【关键词】地方政府债券 债券风险 债券规模
一、我国地方政府债券的发展现状
目前，我国法律上是不允许地方政府发行地方债的，虽然我国自建国以来陆陆续续的以不同的方式发行过地方债，但是都不是纯粹的地方债，都根据当时的国情具有了一定的中国特色。
（一）地方债发展初期
众所周知，在1998年发生了亚洲金融危机。当时我国实行了积极的财政政策，中央政府代地方政府举债并转贷地方用于国家确定项目的建设。当时发行的债券也不是单纯的地方政府发行的地方债。
1.发行方式
由中央政府发债，但是资金分配到地方使用。由于考虑的不全面，当时的转贷资金没有在中央的预算中反映出来，也没有在地方政府的预算中反映出来。 这种发行方式给当时中国的经济发展带来了很大的负面影响。
2.发行目的
当得亚洲金融危机威胁了好多的国家的安定和发展，我国为了抵制危机的威胁，通过发债的方式来帮助地方解决融资不足问题。
3.发行规模
在此次发债过程中，连续5年发行了长期建设国债：
1998年财政向四大国有商业银行增发1000亿元长期国债，专门用于国家预算内的基础设施建设投资。1999年初增发长期国债500亿元，后又增发了600亿元。2000年发行了1000亿元长期建设国债，后又发行500亿元。2001年发行1500亿元长期建设国债，其中，1000亿元建设国债用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足。2002年发行长期建设国债1500亿元，其中250亿元转贷地方使用。由此来看，这5年来，我国增发的长期建设国债资金主要用在了基础设施建设上。
（二）地方债进一步发展壮大阶段
众所周知，1998年的亚洲金融危机，由于当时对举债和发债后资金的使用上出现了问题，对后来中央的财政造成很大的负担。在2008年再度出现金融危机，为了缓解经济危机，我国吸取了1998年发债的经验教训，采用财政部发债的方式有利的解决当前的困难。
1.发行背景和目的
由美国次贷危机引发的国际金融危机对我国经济的负面影响日益加深，2009年地方财政收入增幅可能会出现大幅度下降，经济发展非常困难。因此，为了保持我国经济平稳较快的发展，减轻政府的财政压力，需要举借债务筹集。然而，发行地方政府债券是地方政府筹集资金的一个重要方式。
2.发行方式
此次发债吸取了1998年亚洲金融危机时发债的经验教训，不再采用国债转贷地方的方式，而是由财政部代理发行，这次的发行也进行了预算，把资金融入到了政府的资金预算管理里面。
3.发行规模及分配
在这次的发债中，我国安排了2000亿元的发行额度。在规模分配时，这次主要分配到了西部地区和四川地震灾害地区，促进了这些地区的发展。
四川汶川由于受大地震的影响，获得了180亿元的发行额度，是发行的2000亿地方债各省份的分配方案中发行额度最大的。其他省份，河北60亿元；安徽40亿元；广东110亿元；宁夏30亿元；辽宁66亿元；贵州64亿元；陕西60亿元；广西65亿元；云南84亿元；新疆30亿元。
我国这次发行的地方债到2009年7月发行规模已经高达1890亿元，这时我国还剩下110亿元的地方债没有分配。后来在9月4日财政部代理发放了这110亿元，其分配的额度为河北分配了20亿元，陕西和浙江分别分配了27亿元，最后上海分配的额度最高，高达36亿元。这样，2000亿元的地方债全部发放完毕。
2010年我国在债券市场方面提出了新的对策，重点是推出更多的债券品种。目前，地方债是一个不成熟的产品，在2010年我们还在继续的完善它。针对目前这种经济环境，我国自治区十一届人大常委会召开了第十四次会议，会议中国务院批准了财政部在2010年度可再度发行55亿元的地方债。
二、发行地方政府债券过程中存在的风险
（一）信用风险
我国地方政府债券的发行主体为地方政府。虽然地方政府的信用也很高，但是由于地方财政的收入不足，以这样的财政收入来担保地方政府债券的发行，给债券的偿还带来了风险，从而影响了政府的信用，同时也加大了发行地方政府债券的信用风险。
（二）负债风险
在金融危机的背景下，我国的GDP增长速度如果要保持在8%的水平，就要增加投资的幅度。而中央下达了4万亿的经济刺激计划，除此之外，商业银行的信贷也成了至关重要的途径。信贷增长了从而导致投资增长了，但是它们的背后是地方政府负债同向的增长。然而，我国地方债务的规模到底有多大很难准确回答，但是一些报道称其债务已经超过8万亿元。总之，现阶段我国的债务很高，负债风险很大。
（三）银行坏账分析
基础建设是地方政府财政支出的重要组成部分，面对着巨额的基础建设投资支出，地方政府的融资渠道主要有：银行的商业贷款和发行地方政府债券等。但由于现行法律不允许地方政府发行地方债，因此融资渠道主要靠银行贷款。这样一来，地方基础建设的融资主要还是通过向银行贷款来获得。一般情况下这些建设项目的贷款期限比较长，同时这些项目又需要不断的资金注入。若不继续增加银行贷款来保障资金的注入，项目就会出现资金掉链的现象，严重了会导致很多的项目半途而废；若继续增加银行贷款，长期以来，地方债务的积累将无法在短期内偿还，遭受打击最大的将是国内的银行业，银行贷款将成为坏账并造成其他不良的后果。
三、发展对策
（一）建立严格的审批制度
我国经济正处于突飞猛进的阶段，发行地方债对我国而言是一个挑战。为此，我国需要加强和完善我国的审批制度。目前地方债的发债主体以城市政府为主，为了更好的发行债券，建议制定一套标准来界定发行的资格，只有符合指标要求的政府才有资格允许发债，并尽量控制发债的规模和风险。与此同时，地方债发行的审批也不能阻碍我国经济的发展和地方的建设的实施。
（二）严格控制发债规模
我国发行地方债既受到国民经济应债能力的限制，又受到国家财政偿债能力的制约，允许地方发债可能会在一定程度上缓解中央政府与地方政府之间的矛盾，若地方政府的财产权失去了中央政府的有效控制，地方财政很可能会出现盲目扩张，因此，在一定程度上，应该控制地方债的发行规模。
(1)举债规模不能超过上年预算内可用财力。举债规模掌握在上年预算内可用财力的这一额度，基本上就没有财政危机。
(2)举债规模不能超过预算内可用基本建设的资金。这一举债规模已经达到政府可用基本建设资金的上限，因此不能突破这一限度，否则会出现一系列的财政危机。
（三）建立完善的地方债监督机制
我国的体制是各行政区域单位或自制单位均受中央政府统一领导，也具有一定的政治管理色彩，有一个中央国家体系。面对今后在地方债的发展，我国中央政府应该切实加强对地方政府债券的监督管理，尽量减少由于财政部实施财政政策职责而对债券管理中出现的问题。
(1)要加强审计部门、财政部门的监督，对其地方政府资金使用情况的检查进一步完善，防止资金的浪费。
(2)要加强地方权力机构的监督，地方权力机构是地方公债实施监督的重要机构，加强对其的监管，保证发行债券的规模和方向。
(3)要加强社会的监督，发行债券的主体不是简单的政府部门发行，还包括很多的中介机构，例如评级机构、注册会计师机构等。这些机构的综合，共同创造了地方政府债券，加大社会监督，实行民主化，公开化，听取社会各界的意见，以降低风险，保持安全性。
（四）积极吸引民间资本，拓宽融资渠道
我国地方政府债券的举债方式较为单一，绝大部分是通过金融机构的贷款取得，主要资金来源于商业银行的信贷，其还款主要以财政为主。这样一来不但政府压力很大，而且影响了政府对融资的控制力度。如果地方政府的债务积累过大，就无法偿还银行的贷款，直接受影响的是银行业，可能会引发严重的坏账风险。
因此应积极鼓励业主投资城建项目，打破政府在城市基础设施建设方面处于的垄断地位，引入多元素投资主体，以减少城建资金对政府负债的依赖。
（五）建立有效的偿债机制
我国地方政府每年在资金上虽然都有预算，相当大的一部分资金用于基础建设，但是为了推动本地区的经济快速发展，有时会大举借债，进行更大公共项目的投资，最终导致地方债务危机。因此，我国应建立有效的偿债机制，来提高政府的信用。
(1)设立专门的偿债专户。地方政府要结合自身的财力情况，进行年度预算安排，有计划的安排一定比例的资金作为偿债准备金，建立专门的偿债专户。这项准备金是固定的，不能随便动用，专门用于偿还政府债务，有利于加快资金周转，减轻利息支出，提高政府信用。
(2)加大对财政周转金的回收力度。调整财政的支出结构、界定财政的支出范围，对不应由财政承担的支出项目彻底铲除，加大资金的回收力度，用清理回收的资金充实偿债基金。
（六）合理分配地方公债资金
我国各地区的经济实力大不相同，东部地区较西部地区而言不论从财力还是物力上都发达的多。2009年的发展，我国在此基础上主要对中西部存在资金缺乏、建设项目欠账的地区进行了资金的支持。因此，合理的分配地方债发债资金有助于我国各地区全方位的发展。
今后我国在对地方政府债券规模的分配中应根据以下因素合理分配：
(1)根據各地方的配套资金需求。地方对资金的需求的来源可以是中央投资，也可以是通过地方政府或一些企事业单位、社会团体来筹借的。而地方配套资金的筹集是通过后者进行的。我国的中西部地区政府财力普遍薄弱，筹集配套资金的能力有限，而我国东部大部分地区本身的资金实力就很强，除了能满足基本的需求外，还能有部分资金用于其它建设。鉴于此，为了使我国各地区平衡发展，因地制宜，在发行过程中应合理的分配地方公债资金。
(2)根据各地区的综合财力。我国各省的综合财力各不相同，东部一些发达地区的综合财力较高，因此债务就较低，依靠自身的财力足以清偿，因此债券规模分配中比例小一些。针对目前我国各地区经济实力的不同，要加大对贫困地区的扶持。
参考文献
[1] 姜维壮，王倩．地方债发行管理比较[N]．中央财经大学学报，2009（10）.
[2] 余金科.金融危机下对我国发行地方政府债券的思考[J]．现代商业，2009（20）.
[3] 徐冰清．我国新发行地方债的风险分析与防范[N]．科技创新导报，2009(26).
作者简介：张丽（1980-），女，河北邢台人，河北大学财务处，会计师，经济学硕士，研究方向：财务管理实践和研究。
（责任编辑：刘影）
作者 张丽