欧盟财政趋同指标再考

　　【摘要】欧债危机再次引起了国际社会对欧洲经济和欧盟制度设计的思考。财政趋同指标是欧盟制度设计的核心内容之一。本文考察了《马约》中财政参考指标的含义，认为指标选取与主要欧盟国家的平均水平或融资的黄金法则有关，理论上赤字率和债务率存在着一定的逻辑关系。本文得出的重要判断是：财政趋同指标不只是加入欧洲货币联盟的门槛，而且是一种审慎的中长期目标，对成员国财政纪律构成外部约束。
　　【关键词】马约赤字率债务率债务可持续德洛尔报告
　　引言
　　2010年春天，欧洲主权债务危机爆发，欧洲“猪五国”（PIIGS），葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊、西班牙是危机的重灾区。两年过去，危机国家的状况更加严重，欧元面临前所未有的挑战。欧元区是区域经济一体化的榜样，债务危机的爆发引起了国际社会对欧元区未来经济发展和其制度设计的质疑，尤其是对其财政趋同指标的质疑。学术界开始对财政趋同指标本身的设立和使命追根溯源，解释指标财政纪律约束失灵的原因。当前和未来财政纪律约束是全球经济复苏和稳定增长的重要因素。本文旨在考察欧盟财政趋同指标设立的经验和理论依据，分析财政趋同指标设立的实际意义。
　　一、《马约》中财政趋同指标设立的主要背景和具体内容
　　（一）财政趋同指标设计的主要背景
　　《马斯特里赫特条约》（简称《马约》），即《欧洲联盟条约》，因在荷兰小城马斯特里赫特签订而得名。该条约正式签署于1992年2月1日，在经全体成员国议会批准后，于1993年11月1日生效，这标志着欧盟正式成立。
　　根据《马约》，欧盟运行由三大支柱构成：经济和货币联盟、共同外交和安全政策以及司法和警务合作。其中构建经济和货币同盟的目标是要建立欧洲央行，并统一各国货币，创建统一的货币单位欧元。1999年欧元诞生，成为20世纪世界经济领域的最大创新。为了实现建立经济和货币同盟的目标，《马约》规定四项经济趋同指标和标准：价格稳定、财政稳定、汇率稳定和长期利率稳定。其中财政稳定的标准包括两项指标：财政赤字占国内生产总值的比率，即赤字率，不超过3%，政府债务占国内生产总值的比率，即债务率，不超过60%。
　　实际上，《马约》中的财政纪律原则最初来源于1989年的德洛尔报告。1988年，欧洲理事会会议在德国汉诺威召开，会上成立了经济货币同盟研究委员会，由当时理事会主席雅克·德洛尔领导。1989年4月，该委员会提交了关于建立经济货币同盟的报告，报告将货币同盟的目标定义为实现完全的自由资本流动，建立全面整合的金融市场，不可逆转的货币兑换和固定汇率，以及最终用单一货币替代主权货币，并提出了分三步走的思路，后来被称为《德洛尔报告》。该报告强调没有财政趋同的货币同盟将导致货币和经济的不稳定，因此建议施加约束性的财政规则，以限制财政赤字的规模和融资。随后各国在财政赤字、是否需要约束性财政规则和财政政策协调等方面进行了激烈的辩论。1991年的《马约》最终采纳了德洛尔报告中关于财政纪律的原则。
　　（二）财政趋同指标的具体内容
　　根据《马约》的规定，财政门槛的具体要求为财政赤字占GDP比率不得超过3%，债务占GDP比率不得高于60%。这与对通胀、利率和汇率趋同指标要求不同，财政指标的限制并非硬性。
　　条约中对指标的说明中提到，例如，尽管某成员国赤字率超过了3%，但只要这种赤字是例外和临时情况，并且赤字率仍然接近参考值，那么该国赤字就没有超标；在判定赤字率过高时，还会参考该国的特定情况，如政府赤字是否超过政府投资支出。而且如果一国赤字率已经“持续、显著”下降，并接近参考值，就不会被认为赤字超标。在债务比率方面情况也如此。如果一国债务率超过了60%，但该比率在“充分的”不断下降，并以“令人满意的”速度接近参考值，就不会被认为债务额超标。
　　尽管《马约》对该指标做了如上解释，但还是比较含糊，不能够根据两个指标直接判别成员国是否违反了财政纪律。1997年签订的《稳定和增长公约》又对该指标进行了进一步的解释。Eichengreen and Wyplosz（1998）对公约中关于财政趋同指标的解释进行了具体分析，考察了研究者提出的支持公约的各种理由，认为这确实是货币同盟的健康运行所需要的。而且其分析结果认为实施公约的经济后果可能尽管不轻松，但并不像通常所说的那么严重。
　　二、对财政趋同指标测算依据和来源的质疑
　　20多年来，学术界一直对《马约》中的财政风险参考标准的测算依据和来源存在质疑，总体上有两种代表性观点。
　　第一种观点认为，这些参考值来源于当时欧盟各国财政数据的平均值。1991年欧盟有12个成员国{1}，具体国家以及各国财政赤字率和债务率见表1。由表中数据可得，仅包括12个成员国情况下，平均财政赤字率为4.2%，平均债务率为64.6%。如果考虑其他3个于1995加入的国家（奥地利、芬兰和瑞典），则1991年底15个欧洲主要国家的平均财政赤字率为3.8%，平均债务率为60.5%。这样看来，债务指标的选择似乎有些道理，但是赤字指标的选择似乎明显的低于平均水平。
　　第二种观点认为，赤字参考值的选取源于“公共融资的黄金法则”。该法则的内容是：当前支出应该由当前收入支付；只有资本性支出才能通过借款融资。数据显示，1947～1991年间，欧盟公共投资占GDP的比重平均值恰好为3%（Buiter et al. 1993）。
　　这两种观点是学界通常采纳的解释，有一定道理。而对于选择两项指标水平的真实原因，《马约》并没有任何解释和说明，而且财政趋同指标的具体参考值并没有出现在正文中，而是出现在了附录中。
　　三、财政趋同指标间的逻辑关系
　　除了对参考值测算依据和来源的质疑和猜测外，不少学者还试图找到两个指标之间的逻辑关系。
　　可知，较高的名义GDP增长率会减少债务占GDP比重，而较大的赤字率会增加债务占GDP比重。
　　在上述逻辑关系的基础上，作者直接假设债务占GDP比率为不变常数，直接得出公式（3），显得有些突兀。王宁（2005）则通过定义财政可持续性进行了理论上的衔接，如果将财政政策的可持续定义为赤字不会导致债务在国民收入中的比重持续增加，那么政府债务相对规模一旦达到最大安全极限就不应再有所增加，即债务比率的变化应为零。此时，一个稳定且能持续的最大可承受赤字率应刚好等于给定的名义经济增长率乘以政府最大安全债务相对规模，可得：
　　公式（3）意味着长期中只有当经济增长率为特定值时，参考指标中的赤字率和债务率才能协调一致。特别的，如果选择5%为名义经济增长率和60%的最大安全债务比率配比时，就可根据公式得到最大可承受赤字率是3%。
　　Pasinetti（1998）则首先假设当前债务水平为外生给定且可以接受，之后将公共债务的可持续条件定义为债务占GDP比率不断较少，或者至少保持不变，得到公式（4）：
　　其中θ为公共债务增长率，g为名义GDP增长率，D为公共债务额，Y为名义GDP。
　　如果定义R为政府收入，G为政府非利息支出，i为名义债务利率，def为财政赤字，则有如下关系：
　　即政府财政赤字等于收支差额，等于公共债务增加额。
　　由此可将公共债务的可持续边界和可持续区域分别定义为：
　　同样，当名义GDP增长率为5%，债务占GDP比率为60%时，恰好对应3%的赤字率，可持续区域为赤字率大于等于3%。
　　Pasinetti（1998）根据1996年底欧盟成员国数据得出，六个欧盟主要国家{3}中，只有意大利和比利时处于可持续区域内。而两国当年的赤字率和债务率分别为（—6.7%，124.4%）和（—3.2%，129.9%），而德国和法国的相应指标分别为（—4.1%，61.3%）和（3.0%，55.1%）。{4}
　　那么，债务率和赤字率是不是一个短期就能实现的趋同目标呢？Buiter et al（1993）和Pasinetti（1998）在对财政参考标准的逻辑关系推导后都指出，马约中提出的指标只是满足条件的所有可能中的一个特殊解，例如当债务率为120%时，根据上面得到的关系，对应的赤字率应为6%。
　　从表1的数据看出，无论是在《马约》还是在《公约》制定之时，甚至在欧元区成立之时直至今日，很大部分成员国的财政指标不合格，或是赤字率超标，或是债务率过高，这两项指标似乎没有发挥财政约束力作用。那么财政趋同指标的真实意义又是什么呢？
　　四、财政趋同指标的真实意义
　　对《马约》财政趋同指标意义的讨论，常常认为它只是个成员国加入欧洲货币联盟的“入围标准”或“门槛条件”，而非所谓的标准。笔者认为这种观点值得商榷。理解这一点，需要理解其标准的含糊性，并回顾各主要国家加入欧元区之前和当年的财政指标。
　　《马约》对指标解释中“持续、显著”下降、“足够的”的降低以及“令人满意的”速度的含义模糊，且没有具体的数量标准。根据表1数据可知，在各1991～2001年间，成员国中，意大利、比利时和希腊的财政状况，特别是债务比率极高，都在100%以上，赤字率除了比利时稍低外，意大利和希腊的赤字水平不相上下。在1991～1999年间，意大利的债务比率经历了一个先上升再下降的过程，最高时达124.9%，尽管其最终的债务率为109.9%，仍高于1991年，但还是有了“足够的降低”；比利时的债务率从1991年的130.9%以“令人满意的速度”降至1999年的114.9%，最终意大利和比利时都顺利通过考察，成为欧元区初始成员。而希腊1999年债务比率为105.5%，这虽然比1991年的82.3%有所提高，当仍比1996年最高值111.3%的水平有所降低，且其最终债务比率绝对值要低于意大利和比利时，却被拒之门外。可见这并不算是一个入门标准。
　　此外Buiter et al（1993）测算了如果欧盟到1998年底实现财政趋同，各国所需要的财政调整的幅度。结果显示，这对荷兰和葡萄牙来说将是非常痛苦的。只有丹麦的情况比较乐观。对比利时来说，要实现60%的债务率指标所需要的巨大的预算盈余相当于1991年GDP的11.5%。即使将调整目标削减为原来的一半，压力虽然比前一种情形温和些，但对意大利、比利时和希腊来说，所需的调整依然巨大。可见，要在如此短的时期内达到标准所需要的财政调整几乎是不现实的，目标的实现只能是一个中长期的过程。另一方面，尽管有些成员国的财政状况不健康，甚至明显是不可持续的，但是在现行的选举式的民主制度下，政府是没有实行财政纪律的动力的，加上公众处于对政府支出减少，福利水平下降的担心，公众实施财政纪律约束不可能得到公众支持，结果是“约束失灵”。
　　综合来看，达到财政指标将是一个长期而缓慢的过程，而且该指标在作为一种外在约束力促使个成员国加强财政纪律。从以上分析看，对财政趋同指标更合适的定位应是一个中长期的审慎指标，是对各成员国财政纪律和财政改革的一个外在约束力和压力。
　　五、结论
　　《马约》作为欧洲联盟条约，不仅确定了欧盟运行的三大支柱，而且制订了欧洲经济货币联盟实现的路线图。在经济货币联盟的实现上，还提出了通胀、财政、利率和汇率等方面一系列要求和相应的标准。特别的在财政趋同指标上规定了财政赤字和政府债务的参考标准，即财政赤字占GDP比率不得超过3%，政府债务占GDP比重不得高于60%。指标的选取基于欧盟主要国家的平均水平或公共融资的黄金法则，而且两者存在着一定的逻辑关系。有些研究者进行了测算，如果要在《马约》签订到1999年欧元区成立，这段时间内完成财政趋同指标，各国所需要的财政调整幅度，发现是结果将是痛苦和不可能实现的，即使将指标减半，难度依旧很大。
　　可见，《马约》的财政趋同指标并非一个入门标准，也不是一个短期可以实现的目标，其最大意义是作为一个审慎的中长期的财政目标，是一个对成员国财政纪律的外部约束和推动力。
　　根据欧盟2012年春季最新政府统计数据显示，从欧元区成立到这次金融危机发生前，绝大部分成员国赤字率都达标，但债务水平则参差不齐，比利时、希腊和意大利债务比率仍很高（80%～100%），还有一些国家债务水平在65%～70%间，并且危机发生后赤字率和债务率指标都明显恶化。可见财政参考标准虽非空话，但并没有得到严格贯彻。一个重要原因就是机制设计，经济货币同盟虽建立了欧洲中央银行，有了统一的货币政策，但财政政策（财政收支的决定权）仍在成员国手中，各国政府的财政纪律情况差异巨大，而且不救助（no bail—out）条款没有公信力，产生了道德风险问题。解决的办法是建立所谓的财政联邦制度，需要成员国让渡部分主权，特别是财政预算权利。这在很多学者看来是不可能的，因为这虽然与欧洲一体化的终极目标一致，但与现行的民族国家（nation—state）系统冲突。全球金融危机以及之后的主权债务危机给欧盟带来了诸多挑战，但也推到了其体制机制设计中问题的解决，尽管不可能完全、彻底的解决。一个标志性的事件就是不久前歐盟通过的赋予欧洲议会对成员国财政预算进行审议并提出修改意见。
　　当前，欧洲五国的债务危机还在进行中，甚至可能进一步恶化，美国经济复苏缓慢，失业率高居不下，世界经济增长的不确定增加，为了保增长，全球各国中央银行开始降息，货币政策再次走向宽松，如果货币政策的效果不明显，那么财政政策可能会走到反危机的前沿，这将可能进一步影响各国的财政纪律，放大主权债务风险。欧元区在财政纪律约束方面的典型事实将为危机中各国政策的选择，和危机后为实现可持续发展的制度设计提供警示。
　　注释
　　{1}这里提到的欧盟12个国家包括法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、丹麦、爱尔兰、英国、希腊、西班牙、葡萄牙；与陈建奇（2010）所选取欧盟12个国家是不同的。陈建奇（2010）所选取的国家为：法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、奥地利、爱尔兰、芬兰、希腊、西班牙、葡萄牙。对比可以发现选择国别的差异在于两个国家的选择：奥地利和芬兰（陈建奇，2010），还是丹麦和英国（本文）。根据欧盟历史记载，奥地利和芬兰两国同时与1995年才加入欧盟，因此不应算在1991年成员国内。
　　{2}关于公式（1）的来源及其问题的讨论可参见刘迎秋（2001）。
　　{3}此处六个欧盟主要国家为意大利，德国，法国，英国，西班牙，比利时。
　　{4}这其实主要由于各国经济增长率的不同所致。
　　参考文献
　　[1]陈建奇.对马约赤字率、债务率参考标准的反思[J].广东商学院学报，2010年第01期.
　　[2]刘迎秋.论中国现阶段的赤字率和债务率及其警戒线[J].经济研究，2001年08期.
　　[3]罗云毅.财政赤字率和债务率：马约标准与国际安全线[J].经济研究参考，2003年03期.
　　[4]王宁.中国财政赤字率和政府债务规模警戒线初探[J].财政研究，2005年05期.
　　[5]Buiter，W.H. & Corsetti，G. & Roubini，N.，1992.“Excessive Deficits： Sense and Nonsence in the Treaty of Maastricht，”[J]Papers 674，Yale — Economic Growth Center.
　　[6]Pasinetti L.，“The Myth （or Folly） of the 3% deficit/GDP Maastricht Parameter”[J]，Cambridge Journal of Economics，Vol.22，No.1，1998a，pp.103—116.
　　[7]Barry Eichengreen & Charles Wyplosz，1998.“The Stability Pact：more than a minor nuisance？”[J] Economic Policy，CEPR & CES & MSH，vol.13（26）， pages 65—113，04.
　　[8]General Government Data，Part II：Tables by Series，Autumn 2002 and Spring 2012.Economic and Financial Affairs，European commission.

作者伊楠