构建我国生态税收体系的路径探索
【摘要】生态环境的逐步恶化不仅影响着人们的生存质量，也抑制着我国社会经济可持续发展，虽然目前我国已开征与生态有关的税种，但是力度远远不够，因此建立生态税收体系已势在必行。本文以生态税收为研究对象，基于现状分析如何构建我国的生态税收体系，促进环境的改善和资源的有效利用，从而推进我国经济的可持续发展。
【关键词】资源 生态税收 环保理念
依据可持续发展理论，人类在发展中应使可持续经济、可持续生态和可持续社会三方面协调统一。目前，我国已打破了三方的平衡体系构成了外部不良经济，环境问题即是负外部性的结果。根据外部性理论，应当通过建立生态税收体系的方式使其内化，用税收来弥补社会成本与私人成本的差距，这就要求我国尽快构建生态税收体系。
一、生态税收的涵义
生态税收源于西方理论，自提出已有 80 余年，目前已形成了一些经典性理论和实践成果。它是指国家以实现生态环保为目的，向所有因生产和消费而造成外部不经济的单位和个人征收的一系列税收的总称。生态税收有如下特征：
（一）特定的目的
生态税收是国家为了控制污染，促进资源效率的提高，实现资源的永续利用以及国家经济、环境与社会的可持续发展而专门从事的生态保护工作。它的首要以及特定的目的是保护生态环境。
（二）宏观调控的作用
生态税收调控的手段是通过价格信号，使外部环境造成的影响成为被征收者的内在成本因素之一，从而影响被征收者的经营决策行为，引导被征收者的行为向有利于环境保护的方向变化。从宏观层面的角度，生态税收可促进整个社会转变经济发展模式，实现社会经济的可持续发展。从微观层面的角度，生态税收可以促进企业改进技术来提高生产效率，在实现技术进步的基础上进行集约式生产，从而使企业贯彻节约资源、保护环境的社会责任。
二、我国建立生态税收体系的必然性和可行性分析
（一）必然性分析
1.生态资源紧缺。我国生态基础薄弱，自然资源并不丰富，人均资源更是不足。何况我国尚且处于发展中国家阶段，经济增长方式长期粗放，企业环保技术含量低以及治污染的能力有限等原因，生态破坏十分严重，造成我国环境问题日益突出，出现了许多生态和环境的问题。构建生态税收体系可保护环境，调节产业结构，促进可持续发展。
2.现行生态保护措施力度不足。为了达到保持环境和经济发展的相互协调，我国在生态保护中采取了相关的措施，主要体现为命令控制政策和排污收费制度。随着这两种措施的推广，其都暴露出越来越多的局限性。命令控制政策无法针对所有产生污染的产品和活动制定明确的环境标准，在管制手段上也缺乏对企业技术革新的刺激。排污收费制度收费标准偏低，范围较窄，征收对象不全。由此可见，我国需通过完善税收的手段加强生态保护。
3.税收比行政手段和其他经济手段具有相对优势。（1）税收比行政手段更有效率和弹性。行政手段的依据是法律，制定出环境质量标准，若违反者会受到法律制裁，其优点为具有权威性和强制性。但是行政手段的实施对象是广大民众，广度范围较大，用强制的手段进行大范围推行的是不现实的，因此缺点为缺乏弹性和效率。而税收的调节更加灵活，也更容易被民众所接受，这也是它比行政手段更具有效率和弹性的地方。（2）税收比其他手段适应性强。补贴政策和排污收费为其他手段中的典型代表。税收和补贴政策从原则上都能够给生态环境的保护带来一定的促进作用。但是在实践当中，无论是补贴采用直接给予货币的形式还是以税收的方式间接补贴，所支付的补贴费用在生态环境保护中都没有太大的效果。从长期的角度看，税收会减少整个社会的污染。但是补贴由于使得私人边际成本加失去补贴的边际机会成本等于生产者和消费者的边际成本，会使得原本该停止的污染环境的生产和消费行为继续下去，会增加社会总体成本，从而进一步破坏生态环境。
税收和排污收费相比较，排污收费在我国目前的环境法律中规定，其对象仅限于企事业单位，没有居民和其他团体，因此把理应承担环境污染费用的消费者排除在外。我国排污收费制度主要采取超标排污收费，基本不考虑污染物的排放总量，主要根据污染物的排放浓度超标收费，不利于污染的总量控制。而税收比排污收费征收范围广，且一旦缴纳税款后，并不具有相对应排污的权限，一旦排污超过法定标准，还需缴纳罚款，并承担限期改正等法律责任。因此构建生态税收体系是发展可持续生态中必不可少的政策。
（二）可行性分析
1.有一定的环境实践。我国现行税收体系中没有专门系统的以保护生态为目的的税种，但是已有与生态相关税种鼓励环保行为和限制污染行为，对有利于生态的行为和产品给予减免税、对不符合生态保护政策的高污染和高耗能的产业，增加其使用资源的客观成本，约束其行为的同时也筹集一定保护生态的资金，起到一定的积极作用。
2.政府对生态体系的重视。我国正从「消费型」向「享受型」转型，政府对生态体系问题都日渐重视，已将环境保护作为一项基本国策。十八大明确指出，我们要「坚持节约资源和保护环境的基本国策，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献。」这为把生态观念融入到财税政策从而建立生态税收体系提供了良好的契机。
3.具备构建的物质基础。生态税收体系的构建会影响公众的消费选择，比如生态税会提高人们的生活成本，从而引导公众的消费方向。这个成本即使公众所需要承担的，也是我国社会发展过程中应该和必须付出的代价。而随着我国生产力的跨越式发展，综合国力的显着提升，已完全有能力承担生态税收体系构建中所需要的物质基础。
4.国外实践提供可借鉴的经验。如今，资源和环境问题不单纯是一个国家的问题，而是全世界的，国际社会以及意识到发展可持续生态是需要国际间的合作。迄今为止，有关于环境、资源的国际协定日益增加，同时许多国家也将税收作为发展可持续的重要手段，增加对污染的税收，促进资源使用效率的提高。这其中以 OECD 成员国为代表，它们都有专门为资源环境保护设计的生态税收，也发挥出了相应的功效。从它们的世间中可借鉴经验，使我国在构建生态税收体系中充分借鉴发达国家的成熟做法，提高构建的效率。
因此，我国已经具备了建立生态税收体系的基本条件，且势在必行。
三、对我国目前税收体系的评价
（一）我国现行与生态相关的税种
如今，我国在构建具有生态价值的税收制度上采取了相应措施。首先，开征了具有生态税性质的税种。资源税是环保意义最强的一个税种，征收对象就是资源环境本身。从征收的目的可以看出，资源税促进资源保护和节约、调节级差收入和组织财政收入。城镇土地使用税和耕地占用税可以调节不合理占用土地的行为，促进土地的合理使用与管理。
其次，在增值税、消费税等税种中增加了保护环境的相应税收优惠条款。如我国增值税已对废旧物品回收、资源综合利用产品和污水处理等方面实施了大量的税收优惠政策，在减少环境污染与资源保护方面起到了一定积极的作用。消费税制度在多个税目设计中考虑了环保的目的，如烟、化妆品、柴油、汽油等，对环境不利的商品征税，绿化我国的产品结构，引导绿色消费。
（二）我国现行税收体系存在的不足
1.环保理念不深入。环保理念决定具体税种的设计和税收功能的发挥。纵观发达国家的生态税收体系的发展历程，都是先有了环保理念，然后才在其的指引下经过一系列的生态税的尝试和进一步的改革，建立起较完善的生态税收体系。而我国在资源意识、节约意识和环保意识上还缺乏足够的深入性，没有意识到环境问题关系到国家的持续发展。
2.主体生态税种缺位。税收在保护环境的各项措施中具有十分还重要的作用，而我国现行税制中还没有开征排污税、污染产品税和生态保护相关的税种。并且我国还没有开征关于污染、环境破坏的行为的针对性税种，再加上环保相关税收措施的多度分散，使得生态税收的设计上不具有整体性。
3.相关配套税种缺失。现行税制中有一些与环保直接或间接相关的条款，但与发达国家还存在着相当大的差距。仅有的几个税种征得的与环保相关的税款较少，不能保证专款专用。并且我国现在与生态保护相关的税种实施的效果也偏低，不能达到通过税收倡导生态平衡，引导资源的高效率配置的初衷。从可持续生态发展中经济的流程来看，其路径应为「资源—生产—流通—消费—废弃物再资源化」，我国现行的税制对发展可持续生态经济的作用还是比较零星、没有系统性，其调节的力度和范围远远不够。
四、构建我国生态税收体系的政策建议
（一）深入环保理念
生态保护必须被全社会所关心与支持。明确构建生态税收的首要和根本目的是改善环境质量，其是否改善及程度如何是评价生态税收体系是否合格的基本指标。我国目前虽已有《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境保护法律，但从生态保护的要求来看，还需进一步完善和加强法律手段建设。在社会上通过科普教育和公众宣传这种「软手段」，鼓励公众广泛参与生态保护当中。建立公众参与政府决策和环境影响评价的机制和程序，完善环境公益诉讼制度，让公众充分行使知情权、参与权、表达权和监督权，对生态环境公共事务积极参与。根据科学发展观，建立健全生态经济法律法规体系，为我国可持续生态发展提供法律保障。
（二）完善现有税种
1.调整资源税。我国现行的资源税共七个税目，涉及盐和矿产品。在构建生态税收体系中应扩大资源税的征税范围，将所有不可再生资源和部分存量并已处于临界水平、进一步消耗会严重影响其存量或其再生能力已经受到明显损害的资源纳入征税范围。资源税的征收应以开采或生产数量而不是销售数量或自用数量为依据，对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。
2.改革消费税。一方面，将难以降解和无法再回收利用的材料和在进行生产、在使用中会造成严重污染的产品列入消费税的课征范围。可考虑增设一次性餐饮容器、塑料包装袋、镍镉类电池、含磷洗涤剂等产品的消费税税目。另一方面，对环境影响较小的产品实行低税率，对生态有害或对环境影响较大的产品实行高税率。并且对适用新型或可再生能源的低能耗交通工具实行低税或免税。
3.完善增值税。适当降低优惠政策适用「门槛」，并对循环利用的非主要原材料考虑加计扣除进项税额，拉长上游进项抵扣链条，降低利用废旧物资生产企业的税收负担。完善废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策，对政策扶持的再生能源产业降低其增值税税率。这样实行一定的增值税即征即退或先征后退的政策可以适应企业技术进步的需要，为发展可持续生态提供一个良好的技术支撑。
（三）开征新税种
借鉴国外的做法，建立环保税，以污染物的排放量或者浓度等作为税基。环报税的税率可以采用弹性定额税率从量计征，将来还可考虑实行排污权有偿取得和排污指标交易的办法，鼓励企业努力减少污染和提高治理污染的积极性。运用征收环境税的方法促进节能减排，需要有比较科学的计量手段和自动监测系统监督管理。
（四）与其他措施相互配合
税收虽然是实现可持续生态发展的途径之一，也是政府治理污染，保护环境的一个重要的经济手段。但它并不是万能的，应该在实施过程当中与其他行政手段和经济手段相辅相成，共同在发挥税收优势的基础上，充分发挥出相关政策的整合功能。
（五）建立完善的融资渠道
我国目前生态保护的资金仍是来源政府，除了可借鉴荷兰政府建立环境基金、采取专款专用制度外，可以探索通过多个渠道来弥补资金的不足。提高公众对生态的需要水平，加强公众的支付意愿；采取鼓励政策激励企业的投入；接受国外非政府组织的捐赠支持等促进融资渠道的完善化。
参考文献
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作者简介：张欣（1986-），女，陕西人，经济学硕士，西安财经学院行知学院助教。
作者 张欣