中国基建投资类项目常见问题浅析
【摘要】长期以来，我国基建市场的运作模式都以政府出资，施工单位参与投标，中标后进行建设的传统模式为主。本文主要从基建投资角度分析，主要内容如下：企业投资方与当地政府或城投公司关系结构的问题；投资方受到国家政策变化和地方政策调整的影响；投资方项目内部评估方法和流程的问题。
【关键词】企业投资 国家政策与地方政策 投资类项目 常见问题
长期以来，我国基建市场的运作模式都以政府出资，施工单位参与投标，中标后进行建设的传统模式为主。随着近年来基建项目的逐渐增加，投入规模的不断扩大，政府的资金开始承受着越来越大的压力。其他渠道的资本开始在基建领域扮演越来越重要的角色，基建项目企业投资人主要以建设-移交（BT）和建设-运营-移交（BOT）及其相关衍生形式参与到基建领域的投资和运营中，为国民经济提供新的活力。
这两年世界经济的低迷给中国经济增长非常重要的动力-出口-增加了很多困难。在外需不景气的大环境下，国内的内需拉动也步履维艰，于是基建市场开始在国民经济中扮演更重要的角色。2012 年度，继公开批复规模超过 7000 亿元人民币的 25 个城市轨道交通规划后，发改委又陆续公开批复 13 个公路、10 个市政类项目及 7 个港口，将新增总投资规模提升至 1 万亿元以上。
大量项目同时推进一方面会带来大量的市场机会，刺激各相关行业的经济增长，另一方面也会带来巨大的资金压力。地方财政方面，保障房和经济适用房的建设已经让地方政府财政吃紧，而批量上马的基建项目则更加剧了地方财政压力。在这种背景下，寻找基建投资商共同进行投资建设成为地方政府解决问题的主要途径。粗略估算，2012 年新增基建总投资为 1 万亿人民币左右，按照 25% 为资本金、75% 为银行贷款来计算，那么至少需要新投入 2500 亿资本金。对于希望参与到项目投资建设中的各企业，既是机遇也是挑战。
一般基建投资项目的操作流程可以归纳为由政府直接出面或者由政府成立的城市投资公司出面与潜在投资方就项目展开谈判。当然，根据项目具体情况的不同，某些环节的具体内容和安排会发生相应的变化和调整。
目前国内基建投资项目的常见问题从某种程度来说具有一定程度的相通性，或者说，各企业在从事项目投资的过程中经常遇到相似的问题对投资回报率造成比较明显的影响。总的来说，可分为以下三个方面：
1·企业投资方与当地政府或城投公司关系结构的问题
2·企业投资方受到国家或地方政策影响的问题
3·企业投资方项目内部评估方法和流程的问题
许多实际问题的产生根源都可以归入以上三个方面，而这三个方面则时刻对基建项目的资金回收及投资收益率产生影响。
一、企业投资方与当地政府或城投公司关系结构的问题
多数情况下，政府相关部门和城投公司会与企业投资方共同组建项目公司，或者由企业投资人独立组建项目公司。在理论上，相关部门或城投公司及投资方应该共同扮演甲方的角色，并由资本金多出的一方行使决策权。然而在实际操作中，由于相关部门或城投公司在项目的战略定位、或自身定位上和企业投资方存在一定差异，往往会衍生出如下问题：
（一）有关部门或城投公司对自身定位存在行政性
作为共同的出资人，从法理上城投公司和企业投资人是平等的合作伙伴关系，尤其是当企业投资人是控股方的时候更应该是这样。但是，由于传统上行政机构的强势地位，往往很难将企业投资人以合作伙伴的角色予以对待，仍旧有把企业投资人当成传统乙方的思维定势，导致企业投资人经常难以完全行使自己的权利。另外，城投公司有时候要求派出的股东数量并不按照出资比例，并会要求较多的监管权，如资金监管权、审批权等，一定程度上制约了项目更有效率地推进和执行。
（二）有关部门或城投公司及企业投资人对项目的定位差异
有关部门或城投公司及企业投资人对项目的定位差异：对于有关部门而言，一个基建项目的投资收益率并不是考量的全部核心，项目的政绩内涵往往也占有相当比重。有时，会出现地方政府将国家发改委批复的国家贷款还贷项目自行修改为投资类项目的情况。而国家贷款还贷项目和基建投资类项目在国家规定的收费期不同，会给企业投资人在进行项目评估时造成巨大潜在风险。一旦开工建设甚至运营后收费期被缩短，则项目的投资收益和资金安全都难以保证。
二、投资方受到国家政策变化和地方政策调整的影响
基建项目具有公共服务性质，必然受到国家政策和地方政府政策的影响。传统的施工单位只要在工程款得到保证的情况较少受到这方面的影响，然而基建项目的企业投资人因为其大量的自有资金和贷款都要伴随项目滚动相当长的时间，就会严重受到影响。
（一）国家政策调整
例如最近刚刚出台的高速公路节假日不收费的规定，此项规定会使得高速公路运营商每年有一个月左右的公共假期无法获得收入。从高速公路特许经营权 25 年的角度进行计算，相当于减少了将近 2 年的营运收入，对项目收益造成显着影响，影响回报。
（二）地方政策调整
例如在项目谈判初期，有关部门通常会承诺一些优惠性政策，包括税收、资金补贴或土地补贴等各种形式吸引企业投资人进行投资。然而，在建设过程中，经常出现由于有关主管领导调整或者政策调整造成的优惠制度不落实，补贴不到位，承诺土地收益无法兑现等情况。此外，基建投资类项目的主要回购担保形式之一是通过土地预期收益权质押的形式进行担保，被担保的土地以「生地」为主。在随后的过程中，会出现相应地块的他项权证书办理不及时，预期收益难以取得的情况。
（三）省内各地方政府配合不同步的问题
这是高速公路投资项目比较经常遭遇的困境。如一条途径几个城市的高速公路被分割成 3 个项目后，由不同市政府分别进行投资人招标。由于缺少配合机制，经常出现一段高速公路完工后，另外一段高速公路比预期完工日期严重推迟的情况，从而出现「断头路」，实际车流量长时间无法和预期车流量匹配的局面。
三、投资方项目内部评估方法和流程的问题
在企业投资人联合工程设计院对项目的工程可行性及投资可行性进行研究的的过程中，通常会遇到如下问题：
（一）对拆迁工作凭经验进行估算
拆迁工作是基建项目中最敏感最关键的环节。一旦处理不当，从政治层面会造成形成社会关注的恶劣事件，从经济层面会导致工程成本严重上升，从时间层面会导致工期拖后。拆迁补偿的标准从国家层面到各省各市都做了比较详尽的规定，然而实际情况总是复杂多变的。例如，普通鱼塘的拆迁标准是无法满足刚承包鱼塘、完成前期投入准备繁殖昂贵品种的农户补偿要求的；又例如，在整个一片老旧居民区里面，当很多房屋已经实际具备了商铺或货品集散地性质后，按照民居的拆迁标准又会出现补偿不足的问题。倘若拆迁补偿费的概算本身不宽裕，那么各类风险的发生概率就会迅速增加。
（二）对项目收益评估标准的把握问题
项目投资收益评估是决定是否投资的重要依据，通过最终的投资内部收益率、财务内部收益率和项目净现值等各项数据的估算，企业投资方可以对项目整体作出判断。然而，目前各设计院或投资公司在一些具有共性的问题上缺乏统一的标准，例如，高速公路的收费标准在评估时是否可以按照年递增 1% 来进行预测等，当采用标准不同时，评估结果也会出现比较大的变化。
（三）科学的风险评测体系尚未参与到项目评估中去
在项目评估中，使用的标准和假设并无对错之说，它们都反映了评估人员对未来收益的一种预期或预测。但是针对不同标准所对应的风险，及其发生后造成的后果，应该由独立的风险评估团队进行研究和总结。目前，基建投资领域的各企业虽然都拥有很强大的投资评估团队，却经常缺少独立的风险控制部门。从 2011 年开始，国资委开始在中央企业中大力推行风险和内部控制工作，已经取得了一定的成效。不过风险评估如何能够全面有效地参与到基建项目投资评估流程中依然需要不断探讨和总结。大型基建投资项目资金量大，建设工期长，运营期往往在 15 年以上，在漫长的投资运营过程中，如果能够合理规避风险、提高收益对企业的现金流显得至关重要。
上述问题在基建投资领域的反复出现，提醒着从业者仍然有很多工作要做。基建投资领域承建的项目对于民生拥有重要的意义，也是全面完成十二五规划的重要组成部分。提高基建投资领域的资金安全、投资效益，可以更好地促进就业，增进经济发展度，保持国有资产持续增值，拉动地方市场活跃度，从而全面促进国民生活水平。
（四）在改善整体行业水平方面，可做的工作非常多
企业投资人应该构建更加科学合理的项目评估体系和风险控制体系；投资人之间应该更好地规范市场秩序，健全行业管理机制，培养良性竞争市场秩序；企业投资人和政府业主之间的合作应该在公平对等的原则上开展对话沟通，理解彼此对项目的诉求，为项目寻找更准确的定位；都将是今后一段时间内从业者需要关注的问题。
参考文献
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（责任编辑：陈岑）
作者 刘效沛