集体土地房屋拆迁存在的问题及完善建议
作者
【摘要】近年来，中国集体土地上房屋拆迁中严重侵害房屋所有权人权益的事件层出不穷，屡屡成为公众关注的焦点，甚至诱发了一些群体性事件。妥善解决农村房屋拆迁问题，是构建和谐社会的迫切需要和需求。笔者拟就集体土地上房屋拆迁相关问题作一探讨，提出一些建议和构想，希望对此问题有所裨益。
【关键词】集体土地 房屋拆迁 征收 公共利益 补偿
集体土地上的房屋拆迁，也常称为农村房屋拆迁，是指有关主体将位于集体所有的土地上的建筑物、构筑物及其附属设施（以下简称房屋）予以拆除，并对其所有权人进行补偿安置的现象。
随着城市化进程加快和市场经济的迅猛发展，农村集体土地被大量征收，集体土地征收造成农民房屋拆迁的范围不断扩大，征地过程中农村房屋拆迁问题越来越成为社会的突出问题。
一、集体土地上房屋拆迁的主要问题
（一）滥用土地征收权
以公共利益的需要作为实施土地征收行为的前提是土地征收制度的核心，土地征收行为应以公共利益的名义进行。但目前，真正基于公共利益的需要而征地非常有限，绝大部分的征地都是基于商业利益的需要进行征地的。由于土地征收作为建设用地使用权市场的主要供地方式和政府在征地过程中获取的巨大利益，地方政府滥用公共利益之名义进行土地征收普遍存在。同时，“房为地载”，集体土地被征收的同时，其上的房屋也成为征收的对象，房屋所有权人无法继续保有其房屋，只能获得相应补偿。这实际上是公权力对集体土地所有權和地上的房屋所有权的伤害。
（二）集体土地房屋征收程序规定缺失
集体土地上的房屋拆迁问题，涉及多个法律关系，情况复杂，我国目前尚无专门的法律对其调整。《土地管理法》只规定了征收集体土地的相关程序，对征地过程中的房屋拆迁操作办法并无规定。现行集体土地房屋拆迁中适用的主要是各级地方人大、政府发布的地方性法规、政府规章及规范性文件等。这些本身与《立法法》是矛盾的。《立法法》第八条第六项明确规定，对非国有财产的征收，只能制定法律。同时，《立法法》第九条规定，对上述事项未规定法律的，全国人大及常委会有权授权给国务院制定行政法规。2011年1月12日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》也未涵盖农村集体土地的征收、房屋拆迁问题。集体土地房屋拆迁制度在国家层面上的法律缺失，给做好此项工作和解决房屋拆迁纠纷带来了很大难度。
（三）拆迁房屋补偿不足
从《中华人民共和国物权法》第42条第3款规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”可知，对于集体土地上的房屋拆迁采取了“依法补偿”的原则。《土地管理法》第四十七条第四款规定，地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。但目前，制定集体土地房屋拆迁补偿标准的权力层层下放，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于地方性法规、规章及其以下的规范性文件，补偿标准高低无据，随意性极大。由于对集体土地房屋拆迁的定位及适用的规范，各地存在较大差别。有的地方规定补偿标准过低；有的地方增设一些不合理的限制，以压低补偿价格，这不足以弥补房屋所有权人遭受的实际损失，对集体土地上的房屋所有权人极为不利，所有权价值上的保障也无法实现。
造成上述问题的原因，主要是缺乏明确的集体土地房屋拆迁法律法规，对作为土地征收前提的公共利益缺少界定，使得政府能够以公共利益的名义任意启动土地征收。同时，又没有土地征收行为合法性审查机制，被征收人难以获得救济。在房屋拆迁补偿的确定上，现行法所采取的法定补偿原则，行政机关能够单方面确定房屋补偿标准。对于不合理的补偿，司法机关面临着对行政行为合理性审查上的限制，房屋所有权人同样难以获得救济。
二、集体土地上房屋拆迁的完善
（一）加快集体土地房屋拆迁立法进程，建立健全房屋拆迁的法律法规
为依法依规拆迁，促进城市建设良性发展和确保被拆迁人的合法权益，国家应尽快出台农村集体土地上房屋拆迁法律法规，另可授权国务院制定细化的行政法规，建立一套与国有土地上房屋所有权相匹配的集体土地房屋所有权保障机制。据全国人大对相关议案的答复中提出，集体土地征收中房屋拆迁立法问题将在《土地管理法》修改中做统筹考虑，目前《土地管理法》的修订为设立集体土地房屋征收程序带来了契机，这对于日益突出的集体土地房屋拆迁问题，无疑是个积极信号。
（二）界定公共利益内涵，建立公共利益的司法审查机制
征收的法定事由为公共利益，但何为公共利益，如何界定公共利益，各方争论不休。《国有土地房屋征收与补偿条例》是一部关于规范国有土地上房屋征收和补偿的行政法规，但其关于公共利益的界定、法定程序的设置和征收补偿原则的确立，对集体土地房屋征收和补偿立法具有风向标的指示意义。由此，虽然公共利益难以界定，但并不表明其完全不可表述，集体土地房屋征收立法也应明确公共利益内涵，否则，公共利益沦为随意行使征收权的幌子。
公共利益的界定，为集体土地和房屋征收程序进行了规制。但若出现假借公共利益名义进行征收，所有权人也应有救济渠道。有必要在法律中明确，被征收人对征收目的产生质疑的，有权向法院起诉，由司法机关对公共利益进行审查，法院应当受理。
（三）确立合理的补偿原则，完善公共利益征收的补偿制度
对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。房屋被征收人有要求政府给予公平合理补偿的权利，政府负有公平合理补偿被征收人财产损失的职责和义务。补偿标准的确定应遵循合理补偿的基本原则。
最自然的确定房屋征收补偿额的方法，就是征收人与被征收人之间的自愿协商。通过征收人和房屋被征收人之间的自愿协商，减少在确定征收补偿额标准中产生的成本，避免被征收人遭受损失，消除被征收人的不满情绪，达到被征收人基本满意，促使其积极配合，保障征收工作的顺利进行。
参考文献
[1] 崔建远，李永锋，张金海.房屋拆迁法律问题研究.
[2] 李珍贵.农村房屋征迁情况调查.
作者简介：孔丽燕(1973-)，女 ，温州，丽水市政府土地和房屋征收工作办公室。
（责任编辑：刘影）
作者 孔丽燕