新时期棚户区改造存在的问题及对策研究
摘 要：针对棚户区改造问题进行长期的信息搜集与整理归纳过程后，新时期棚户区改造项目呈现的问题已经进入深入探究阶段，虽然棚户改造政策的落实实现了最大限度促进城市发展升级，改善了困难家庭的住房条件，但实际上，它在政策落实过程中依然存在不少问题，在文中将对这些问题加以深入讨论，所以本文希望从新时期棚户区改造基本概况切入话题，深度分析新时期棚户区改造所面临的各种问题，具体就改造对策展开分析。
关键词：棚户区改造；出现问题；对策；货币化补偿；融资渠道；监察制度
中图分类号：TB 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.21.076
0 引言
城市棚户区改造工作是近年来我国中央所部署的重要战略内容，这一战略举措主要针对目前国内城市老旧城区中的棚户区建筑、棚户区低收入人群居住环境进行改善，满足他们的住房需求，提高他们的生活水平，也为新城市化建设作出贡献。从宏观政策角度讲，棚户区改造政策具有导向性，它是我国城市化建设进程中必然衍生出的代表性现象，它在解决贫困家庭住房问题方面具有显着作用，也希望通过棚户区改造，打破影响城市良性发展的种种阻碍，发现问题、解决问题，为城市化建设添砖加瓦。
棚户区改造对于城市化建设意义深远，主要工作内容就是整改城镇中的危房与老旧住房，同时改善城市老旧城区中低收入家庭的住房条件。在新时期，棚户区改造更成为城市发展关注的焦点课题，棚户区改造项目对促进城市发展而言任重道远，需要地方政府与企业共同发现棚改政策中的某些现实问题，并提出相应对策，以促进城市的全面发展升级。考虑到棚户区改造所涉及的内容复杂多变，在改造过程中难免会遇到这样或那样的现实难题。就整体而言，我国各个地区在棚户区改造工作方面取得的成绩，具有相当深远的实践指导意义，在整改城镇危房与老旧住房方面投入了很多时间精力，希望以此改善、提升低收入家庭的住房生活条件。
1 新时期棚户区改造概述
棚户区，就是指城镇建成区或规划控制区域内大片集中或非集中的旧棚户区、旧住宅区，它又被称之为「城中村」。棚户区区域中平房密度相对较大，使用年限相对较久，房屋老旧破损，质量普遍偏差，人均建筑面积也相对较小，居住环境脏、乱、差，基础设施和公共服务设施配套严重不齐全，私搭乱建现象普遍，消防疏散通道不畅，灭火设施不足，存在交通不便、治安与消防安全隐患较大等问题，棚户区中的环境卫生也是不合格的。我国国务院颁布的有关棚户区改造工作的意见中就提出，从 2013 年开始，各地应该加大对各类棚户区的改造步伐，全国计划改造棚户区超过 1000 万户。这一政策也得到了各地政府住建部的大力响应。在新城市化建设大背景下，棚户区改造是必须解决的重大问题，它可以改善城市居民民生问题，提高市民生活水平，而为了进一步提升城镇综合承载能力，棚户区改造刻不容缓。
2 新时期棚户区改造中出现的问题
《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36 号）指出，2013 年改造各类棚户区 320 万户以上，2014 年计划改造 470 万户以上，为加快新一轮棚户区改造开了好局。但也要看到，目前仍有部分群众居住在棚户区中，与推进以人为核心的新型城镇化、改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村的要求相比还有较大差距，棚户区改造中仍存在规划布局不合理、配套建设跟不上、项目前期工作慢等问题。近年来，上述问题在实践中得以逐步改善，棚改工作有序开展，但是陆续面临新的实际问题，主要表现在以下几个方面，包括专项资金使用、棚户区居民安置、基础设施建设、用地、物业管理、居民权益保障等问题。就专项资金使用问题上，希望基于棚改资金利用率不高问题展开分析，对改造项目中不明确的资金来源、分类与滞留问题进行全方位研讨，避免不必要的资金浪费。以北京为例，棚户区改造项目早在 2010 年就已经开始，针对专项资金利用率不高、资金滞留这两大问题希望提出改革对策，主要通过棚改资金贷后检查、跟踪管理以及委托结算机构设立等手段来解决现实问题。截至 2020 年以来，北京市在棚户区改造方面已经卓见成效，城市棚户区改造率超过 59%，仍存在巨大改造提升空间。而在棚户区居民安置问题上，考虑到城市中大部分棚户区居民收入都相对偏低，生活条件相对偏差，所以全市各区县政府也同心协力，基本明确了棚户区改造居民安置责任主体，统筹规划年度工作计划，在及时协调棚户区居民未来安置问题上大下功夫，通过公开招投标、邀请招标、竞争性谈判等公开方式为棚户区改造筹集了大量资金，提升了棚户区改造资信等级，明确了棚户区改造目标与改造要求，也为棚户区居民生活条件改善提供了有利政策与物质支持。就居民物质补偿方面，北京市制定了专门的合理补偿标准，为城市核心区域的棚户区改造居民提供了后期管理补偿、资金补偿甚至是住房补偿。在物业管理方面，考虑到棚户区居民与物业管理之间是存在矛盾的，所以在棚户区改造方面还要解决更多问题。比如说物业公司无法及时处理居民投诉问题、物业公司乱收费问题、管理费用与所提供服务不等价问题等。就以辽宁省某城市棚户区改造为例，其棚户区居民在搬入新居后，却出现了社区物业管理服务差、物业服务管理与所缴纳物业费用不等价问题，这些问题都是棚户区改造后期需要继续调整化解的关键问题。
3 新时期棚户区改造对策分析
3.1 吸引保险资金积极参与支持棚户区改造建设、拓宽融资渠道、缓解资金压力
新时期针对我国各个地区棚户区改造建设方面的问题，应该做到齐心协力、同心同德、从政策与具体实施等多方面思考棚户区改造对策。例如首先要吸引大量保险资金积极参与投入棚户区改造建设工作中，不断拓展融资渠道，切实为地方棚户区改造缓解资金压力。
这里以棚户区改造项目的融资模式建设应用方面为例展开分析。棚户区改造项目融资模式很多，其中就包括了贷款、债券、ABS 等，要结合政府项目与棚户区改造项目合理选择融资模式，即要配合政府的实际工作情况、改造施工要求、后期回收资金等多个方面，全盘考虑棚户区改造融资问题。就目前来看，除地方政府在资金物质上支持棚户区改造项目之外，商业银行贷款是比较常见的项目融资渠道，商业银行为棚户区改造项目发放贷款，该模式运作过程中包含了四大主要环节，第一，项目公司或实施主体直接面向商业银行申请贷款；第二，商业银行针对改造项目与相关参与项目改造企业进行评估审查，看其项目是否手续、证件齐全，抵押物是否充分，企业资质是否满足贷款条件，改造项目是否满足国家政策，然后提出具体的商业银行贷款方案；第三，商业银行在决定发放贷款后会与项目公司、实施主体签订贷款合同，在明确具体的贷款期限、利率、还款计划以及抵押方式后再发放贷款；第四，实施主体会将资金主要用于棚户区开发建设方面，主要按照贷款合同中所约定的还款方式进行还款，比如分期还款抑或是一次性还本付息还款。总体来说，商业银行贷款模式优势较多，其中融资环节少、程序简易，是改造项目实施主体所青睐的，而它对于融资企业的融资成本相对较高，对项目资金限制较为严格，容易导致棚改项目成本上升，这些都是劣势。
再者，非传统融资模式在目前也比较常见，它主要是包含了信托融资模式、基金子公司融资模式、专项资产管理计划融资模式等。目前，某些城市的棚改项目是非常依赖信托计划融资模式的，因为这种模式下的信托产品在资金募集方面非常快速，可确保棚户区项目有效降低成本，它所利用的是棚改项目中的「回迁房 + 商品房」混合模式，基于后期有效充足现金流来偿还信托本息内容，确保信托产品实现较好融合。该模式早在 2011 年就已经被某些城市地区用于棚改项目中，主要是针对保障房的信托集中融资。简单来说，信托融资模式主要包含了项目受理、业务员初审、立项、调查、寻找资金来源、谈判、实施报批、签订合同、最终放款。
当然，非传统融资模式也是存在较大风险的，例如在信托、资产证券化、理财等融资方式应用方面过多涉及「影子银行」，即存在明显的融资透明度不足、规范性偏差等问题。分业经营、分业监管体制下无法做到有效监管，这可能对银行体系发展建设造成潜在风险。而针对某些经营性良好、收益较高的棚改项目，非传统融资方式是不具备大规模的推广条件的，更具备稳定的现金流形成条件，严格来讲它的融资渠道是没有被有效打通的。针对某些极具商业价值的棚改项目而言，还要结合实际情况基于多元化渠道进行融资调整。
3.2 采取货币化补偿安置模式、提高棚改各环节工作效率
当前采取货币化补偿安置模式也是比较流行的，它在提高棚改各个环节工作效率方面效果明显。在《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37 号）中，就提到了大力推进棚户区改造货币化安置工作的相关工作方式，它希望有效改善棚户区内居民居住环境。在相关意见中明确指出了棚户区改造工作属于民生工程，更属于发展工程，在积极推进货币化安置方面，它希望满足棚改居民的多样化安置要求，如此操作，更能减轻政府在住房与配套基础设施安置方面的建设压力，对降低棚改成本效果良好，也能缩短安置周期。另外，在提高补偿安置效率与棚改房地产市场衔接方面，货币化补偿安置模式，能够在一定程度上融合互动消化商品住房存量，这对促进房地产市场平稳健康发展是非常有利的。
目前，国内棚改项目在采取货币化安置之前，要充分尊重棚户区改造居民的意愿，坚持货币补偿安置与实物安置相结合，由被征收人自愿选择。要通过采取政府减免收费、开发企业让利等配套政策，协调各方利益平衡，最大限度让利于棚户区改造居民，让更多群众受益。而意见中也明确指出，棚改货币化安置按照不同情况分为居民自主购买、政府购买安置、货币直接补偿和多种形式相结合的货币化安置等四种方式。可由政府搭建定向交易渠道，从商品房市场中组织房源，科学制定安置方案，合理确定团体购买价格，引导房地产开发企业将库存普通商品住房转化为安置房，供棚改居民自主选择购买。也可以由政府通过采购方式集中购买户型合理、功能齐全、配套完善、交通便利、价格合适的普通商品住房作为安置房用于棚户区改造安置。原则上，房屋购买价格上限不高于所在区域内周边同类商品住房的平均价格。针对某些居民已有住房，从而放弃选择安置房的，如果棚改居民本人自愿，直接给予货币补偿。当然，货币补偿所带来的货币化安置造成的房价上涨，已经引起了政府的注意，个别地区的货币化安置比例已经逐步下降，2020 年，全国各地的棚改任务总计不足 300 万套，与 2019 年相比，已经腰斩。棚改浪潮的逐步退去，三四线城市楼市降温已经成为现实。虽然现在的整体趋势为房产销售放缓，库存重新增加，但是仍有不少地方的库存不增反降，其中济南、郑州、丹东、合肥、济宁等城市降幅名列前茅，可见各地区的楼市行情各有差异，分化也进一步加剧。
总而言之，要结合地方土地房屋征收与棚户区改造工作需要，基于区域建设发展开展棚改工作，确保货币补偿与实物安置两种方式可有效结合应用，让棚户区居民自行选择补偿方式。在货币化安置过程中，需要基于货币补偿形式对常见货币化安置内容进行调整。例如，政府直接组织棚改项目中的居民自主选择购买商品房，进而达到安置目的，或者采取团购方式为棚改项目居民购入商品房，并将商品房作为房源提供给棚户区居民解决安置问题。在棚改项目中，采取货币补偿方式是最为常见的，居民可自行对补偿金进行安排，结合已经开展的货币化安置方案选购商品房。整体而言，这种棚户区改造安置模式对优化安置方式与提升安置工作效率是很有帮助的，它有效减少了安置环节中消耗的不必要时间。而针对资金应用环节中所存在的问题也可做到良性统计，确保资金应用到位，简化资金复杂消耗结构。
3.3 加强棚户区改造的监管、建立棚户区改造监察制度
要加强棚户区改造监管制度与方法，全面构建棚户区改造监察制度。首先，它应该保护棚户区改造项目中居民的合法权益，从规范政府行为出发，不断完善城市建设棚改程序。其次，要有效缩小国有土地使用权限回收行使范围，专门设立「公共利益需要」认定程序。
目前，许多城市都在针对自身棚改项目建立第三方监督评估机制，该机制中政府主要负责拆迁工作中的行政管理、制度设计等工作。为了确保棚改工程项目顺利推进实施，地方政府要避免自身担当双重角色，要准确定位，如此才能保证参与工作公平公正。在拆迁过程中则要做到依法监督、严格执法、进一步规范棚改项目操作程序。简言之，政府需要积极主动转变自身角色，较好树立并提高自身公信力，有效解决拆迁矛盾纠纷问题。而建立监督监察问责追责制度是十分必要的，前提必须是基于社会公平正义的角度，它能够将公平正义制度建设纳入政绩考核工作中，主要对公平正义专项监督考核内容进行分析，对社会矛盾激化问题方面进行追责问责。在该过程中，政府必须发挥当前地方媒体、新媒体网络以及大众的共同监督作用，有效遏制贪污腐败现象发生，一旦发现坚决查处，刻不容缓。
3.4 合理制定被征收房屋市场价格评估机制、为棚改居民提供法律服务
棚改项目启动前期，严格参考我国土地房屋征收与补偿条例相关法律法规，深度分析棚改房屋价格补偿问题，建立合理有效的被征收房屋市场价格评估体系，结合被征收房屋类型与房地产市场价格进行分析，了解棚改项目中被征收房屋的上限明显低于市场价格相关内容，有效推进货币化安置补偿内容，对市场评估体系所给予的被征收者合理性、公平性补偿内容进行分析，确保棚改范围内群众生活水平、居住条件有所改善，不被房屋征收问题所影响，从而出现房价降低问题。另外，应该为棚改项目范围内居民提供法律服务内容，例如，可在棚改项目部设立法律服务中心，聘请专门从事棚改拆迁业务的专业律师驻场，从项目前期开始，积极解答棚改项目范围内居民的法律咨询，帮助他们学习了解相应法律规定，及时针对棚改政策答疑解惑，引导居民依法签约，使得居民房屋征收利益有所保障。就这一点来讲，可以积极预防，减少和化解纠纷，保障棚改工作依法有序进行，优化棚改项目开发建设工作稳定性，如此，也可有效提升国家棚户区改造建设措施实施有效性，同时提高政府法制化管理权威性。而从另一角度讲，法制化建设无论对当前我国的城市化建设、棚户区改造建设都是非常有利的。
4 总结
当前我国在城市化建设、棚户区改造建设措施提升方面依然任重道远，其工作内容主要基于棚户区建筑项目改造、公共设施建设与居民安置问题展开，其中不乏许多法律相关问题，解决起来还相对棘手。而城市棚户区基础设施与环境条件建设也存在偏差问题，需要结合城市整体形象对棚户区改造工作提出有效管理措施，分析其减慢城市化步伐建设的主要原因，了解棚户区改造项目参与者所必须考虑的核心问题，共同改进贫困家庭居住环境与生活条件，从整体上推进棚改工程项目科学合理有效向前发展。而在全面建成小康社会的历史重任下，「十四五」即将来临的现实背景下，棚户区改造工作还要继续推进，迎合新时期发展形势，更多从城乡规划、居民民生等专业角度方面思考改造规划范畴，遵循法律法规，提出有针对性的棚改政策，化解问题，确保棚户区改造持续健康发展。
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作者简介：张海娜（1984-），汉族，山东烟台人，女，研究生，研究方向：房地产一级开发、拆迁、棚户区改造各环节的法律风险防控。
作者 张海娜