我国地方政府融资平台存在的风险及对策研究
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[摘要]从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策以来，全国信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。
[关键字]地方政府 融资 风险 对策
一 我国地方政府融资平台的现状
地方政府融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴、政府承诺函和设立政府偿债基金作为还款保证，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
(1)融资平台的规模。根据央行统计，截至2010年11月末，全国共有各类地方融资平台公司近1万家，贷款余额约9.09万亿元，而2010年人民币各项贷款新增7.95万亿元，占全部人民币贷款的19.16％。据中金公司预测，地方政府融资平台贷款余额在2011年将达到顶峰。(2)融资平台的融资渠道。从融资渠道来看，地方政府融资平台均是以银行贷款为主，其他融资形式为辅，其中主要为银行借贷和发行城投债。(3)融资平台的资金投向。融资平台资金主要用于政府项目投资，投资的重点依各地的市政规划和融资平台职能划分的不同各有侧重。大体而言，地方融资平台资金投向公益性项目或低收益项目占比较大，现金流收益少，融资平台整体盈利率低下。(4)融资平台还款来源。中金公司估计只有30％左右的项目能够依靠项目自身现金流偿还贷款本息。大约70％的贷款需要土地开发权，地方政府财政安排等第二还款来源支持。
二 我国地方政府融资平台存在的风险
从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。
(一)贷款风险
(1)责任主体模糊。融资平台公司治理结构多样化，没有统一体制，存在缺陷。这些融资平台公司权责混淆，责任主体模糊。(2)合规性风险。一方面，地方政府融资平台公司没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。融资平台公司注册资金和项目资金大都不实。另一方面，政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。(3)政府偿债风险。地方政府投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，其投资金额大、投资期限长、收益率低，不直接产生经济效益。一旦不能偿还到期贷款，便转化为地方政府的债务，给政府信用带来很大风险。当地方财政出现偿还困难时，这部分贷款最终成为商业银行不良资产或由中央财政埋单。
(二)运营风险
(1)融资渠道单一，集中于银行贷款。融资平台90％的资金来源于银行信贷，风险较为集中。(2)资金投向不明，使用不规范。政府融资平台融资时，通常会注明融资流向及用途，但实践证明，很多融资平台的资金投向并不按章程办事，原本要流向基础设施领域的资金却流向了房地产领域，一定程度上推高了房市泡沫，资金未发挥其真正用途。(3)运营管理机制不完善。当前地方政府融资平台中有相当一部分是在近年来新成立的，专业化和规模化程度还很低，投融资运作管理能力明显不足。
(三)财政风险
融资平台融资时是以地方政府的信用作为还款担保，这种担保使平台公司的债务成为地方财政的或有负债，而地方政府的债务又构成中央财政的或有负债，平台公司的偿付风险最终可能会转化为财政风险。
三 化解风险的对策
要化解地方政府融资平台的风险可从以下几点着手：
(一)完善和创新项目融资方式，调整优化融资结构
(1)发行地方政府债券。首先，必须对现行《预算法》进行修改及完善，必要时可制定《地方债券法》。其次，应鼓励部分经济发达省、市发展地方政府债券或市政债，并限制其发行规模。再次，应借贷美、日经验，建立一整套完善的贷款风险防范体系，从多层次多角度为地方债或市政债保驾护航。(2)银团贷款。采用银团贷款方式，可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度風险，同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件或要求控制风险，还可以有效防止贷款被挪用。(3)采用BOT、PPP等融资模式，鼓励民间资本的加入。从英国的融资经验来看，其特点在于非国有化运动，引入私人资本，采用BOT等多种融资模式，灵活又符合市场需求。那么在地方政府的基础设施等公益性项目的融资问题上，也可以充分借鉴以往的成功经验，利用BOT及PPP融资方式，引进民间资本。充分发挥市场作用。
(二)利用资产证券化方式充分化解融资风险
对于地方政府融资平台而言，可将其通过银行、发行地方政府债券或市政债及通过PPT与BOT模式获得的资金整合打包成资产池，出售给信用佳的SPV，SPV以此资产为支撑发行证券，由有意向的投资者购买，将贷款风险转嫁给众多的市场投资者，充分分散了地方政府的偿债风险。
这里特别要提到的是，对于为地方政府融资平台提供贷款的商业银行而言，也可以利用资产证券化方式分散自身的贷款风险。商业银行把风险权重较高的融资平台贷款出售给SPV，将这部分贷款转化为现金，降低银行的流动性风险和加权风险资产总额，提高核心资本充足率。
(三)规范地方政府融资平台的运作
首先，必须规范地方政府融资平台的资本金注入。多样化资本金来源及明确资金金用途，不得挪作他用。其次，地方政府融资平台必须实行政企分开。要严格按照现代企业法人治理结构对地方融资平台公司进行整顿，明确地方政府融资平台的责任主体为企业，且大力引进专业人才，加强管理。
作者 郑文婷