「绿色气候基金」启动及运作模式思考

【摘要】2009 年 11 月「联合国气候框架公约」下的哥本哈根气候会议提议成立「绿色气候基金」，本文在阐述「基金」提出、决定和启动过程的背景及进展基础上，重点分析了「基金」如何解决长期和快速的巨额筹资以及「基金」运作实体与监督等现实问题，阐明了利用发达国家在 IMF 中的特别提款权配额融资，区分私人资金、其他来源资金与发达国家的承诺资金，建立 COP 机制下或者 COP 授权的运作实体以及建立一个 COP 体制之外的运作实体等观点。为「绿色气候基金」后续运行，为中国在「绿色气候基金」运作中争取主动权和话语权提供研究基础。

【关键词】联合国气候框架公约 COP 机制 绿色气候基金 德班会议

气候变化问题已经演变为国际经济政治问题，它与一个国家的能源安全、环境技术、资金支持、产业竞争、甚至国家的发展权利紧密相关，成为 21 世纪最复杂的国际政治、经济焦点之一。气候变化的现实和灾难日渐得到国际组织、各国政府的认识和重视，　从 1988 年开始，在联合国的倡议和组织下，提出并开始了减缓气候变化的一系列合作和谈判。

一、全球气候变化与《联合国气候变化公约》

近年来，随着全球经济的高速增长，工业化的过程中消耗了大量化石燃料，人类向大气中排放的温室气体不断增加。温室气体，特别是二氧化碳浓度的增加引起了气候变暖，是导致全球极端气候现象不断发生的主要原因，带来了巨大的经济损失。21 世纪末，全球气候将会上升 2℃-3℃，因此每年将带来相当于全球 GDP5%-20% 的经济损失，如果各国积极采取措施应对二氧化碳过度排放，每年所付出的代价仅仅相当于全球 GDP 的 1%-2%。 在此背景下，为了缓解气候变化对世界经济及人类生活水平的不利影响，联合国起到了协调各国政府合作的作用。1988 年 12 月第 43 届联合国大会上，通过了《为人类当代和后代保护气候》的决议，该决议推动了各国政府采取行动应对日益严重的气候变化问题。

《联合国气候变化框架公约》（United　Nations　Framework　Convention　on　Climate　Change，UNFCCC）是 1992 年 5 月 22 日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，于 1992 年 6 月 4 日在巴西里约热内卢举行的联合国环发大会（地球首脑会议）上通过，于 1994 年 3 月 21 日开始正式生效。

《公约》的签署，极具里程碑意义，该框架协议旨在将大气中温室气体浓度控制在防止全球气候发生危险的水平上，其中确定的原则和机制已成为各国开展温室气体减排活动的指导纲领。《公约》考虑到发达国家与发展中国家国情的不同，提出了「共同但有区别的责任原则」，为发展中国家参与国际气候合作奠定了基础。

《公约》经过 191 个国家批准，标志着人类已经在复杂的政治博弈中，向全球环境维护的使命迈出了重要一步。以此为开端，于 1997 年 12 月在日本东京产生了由 174 个国家批准的影响深远的《联合国气候变化框架公约》的实质性补充条款《联合国气候变化公约京都议定书》（于 2004 年 11 月 28 日正式生效），并且依次有了之后的《联合国气候变化框架公约》缔结方第 1 次会议（1995 年初德国柏林）到第 17 次会议，包括我们平常所说的哥本哈根气候大会、坎昆气候大会、德班气候大会等。

二、「绿色气候基金」提议与正式启动

「绿色气候基金」（英文：Green　Climate　Fund，简称 GCF）的提议最早出现在 2009 年哥本哈根气候大会上，在 2010 年的坎昆大会上最终确定，更是 2011 年 11 月南非德班《联合国气候变化框架公约》第 17 次缔约方会议的核心议题之一。

（一）2009 年哥本哈根气候会议与「绿色气候基金」提议

2009 年 11 月，哥本哈根气候大会上签署的《哥本哈根协议》8、9、10 段明确「我们决定，　应该建立哥本哈根绿色气候基金，并将该基金作为缔约国大会融资机制的运作实体，以支持发展中国家用于延缓气候变化的方案、项目、政策及其他活动，包括 REDD 机制、适应性行动以及技术研发和转让等。」这是关于气候融资的专门描述，并且明确了提出建立「绿色气候基金」，作为一种金融机制的运作实体存在。

但是协议没有关于运作基金的明确规定。比如「绿色气候基金」是融入现存的融资基金体系之中（比如 GEF 全球气候基金、世界银行的清洁技术基金 CTF），还是单独成立一个运作体系，以及具体采用一个什么样的体系，协议没有关于运作基金的详细细节描述。尽管各国各组织对于绿色气候基金的组织运作形式提出了一系列想法，比如 COP 常设融资委员会设立董事会的创建模式、G77+ 中国模式、美国三步进程模式和基于 SDR 运作实体的创建模式，尤其对「共同但是有区别的责任」的理解程度就有巨大分歧，是否让发展中国家要承担多于之前的义务等各方分歧点颇多，因此大会并没有形成实质性的条约，只是初步确定发达经济体将在 2010 年到 2012 年共提供 300 亿美元快速启动基金，自 2013 年到 2020 年建立每年 1000 亿美元的气候基金；该气候基金框架也可由发达经济体年度国内生产总值（GDP）总和的 1.5% 来填充。但是其后美日又反悔，拒绝履约。从中也看见了国际合作的艰难行进与力量博弈。

（二）2010 年的坎昆会议成立「绿色气候基金」决议

2010 年，坎昆会议上，最终达成折中、平衡与灵活的「一揽子方案」——《坎昆协议》（Cancun　Agreement）。此决议是在离会议结束还有两天，在无法达成任何具有法律效力的全球协定时，会议把主要精力放到了绿色气候基金问题上，成为各国「退而求其次」的谈判内容。这次谈判虽然争执点多，会议也延长时间，但各方同意建立「绿色气候基金」，并且成立了由来自 25 个国家的 40 名成员构成的绿色气候基金过渡委员会，在组织构架中取得阶段性共识。

各发达国家倾向于用碳关税、航运征税来进行气候资金融资，，终于通过了 193　个缔约方联合签署的、不具法律约束力的《坎昆协议》：设立新的气候基金，发达国家帮助发展中国家进行气候减缓和适应行动；2010－2012 年为生态最脆弱的发展中国家适应气候变化提供 300 亿美元资金，之后在 2020 年前，每年筹集 1000 亿美元用于发展中国家应对气候变化；发达国家将向森林资源丰富的发展中国家提供资金补偿以遏制诱发乱砍滥伐的不利因素。只是本次大会关于节能减排任务分配、《哥本哈根协议》合法化等核心议题均未完成。这一次的大会充分体现了各国的「妥协精神」，并且成为了这一大会的主旋律。

（三）2011 年德班会议「绿色气候基金」成为核心议题并正式启动

2011 年，在南非德班召开气候谈判大会上，决定启动新的谈判进程「德班加强行动平台」，决定实施《京都议定书》第二承诺期。

2011 年 7 月，13 个发展中国家向联合国提交了绿色气候基金操作细则的相关文件，由 40　人组成的「过渡委员会」第四次会议也向德班大会提交「关于绿色气候基金设计的报告」，提出了「绿色气候基金设立运作要素」，广泛借鉴了发展中国家在各种基金方面的经验，包括全球环境基金、适应基金、《蒙特利尔议定书》多边基金和其他基金。大会正式启动「绿色气候基金」，确定了「绿色气候基金」是金融机制的操作实体，成立基金董事会以及绿色气候基金管理框架。提出「该基金应制定一个更系统的评估方式，来评估发达国家之间的责任，以便上述国家提供充足的和可预见的，新的和额外的融资资源。」

这份「关于绿色气候基金设计的报告」在尽量做到制定细则，落实责任和义务，但是，目前从文件上看，绿色气候基金的资金来源仍是空白，没有找到切实可行的资金来源。

在这次大会上，还明确了京都第二履约期从 2013 年 1 月 1 日开始。

三、「绿色气候基金」资金困境与运作模式选择

「绿色气候基金」启动后资金筹集和运作实体是目前最主要的难题。

（一）如何解决长期和快速的巨额筹资

过去的气候环境基金包括政府资金、私人资金、多边筹资以及另类资金来源（如 IMF 对发达国家提供的 SDR 特别提款权的配额分配）。如前所述，「绿色气候基金」的资金来源基本是空白，现有一些比较独特的可以解决巨额资金筹集的思路。

第一，利用发达国家在 IMF 中的特别提款权（SDR）的配额进行融资。把 SDR 在 IMF 中得到配额作为绿色气候基金的储备资产，发行绿色债券，结合政府补贴来进行资金融资，这样做不仅保证资产的增值性，持续融资能力也比较强大，有快速支付的好处，而且使得资金的融资难度降低，把负担交给了市场，同样也就提升了发达国家的融资积极性。

第二，区分私人资金和其他来源资金与发达国家的承诺资金。私人资金有量大到位快的特点，对于解决资金的筹集有很大的帮助，公共资金通过杠杆效率使私人投资多倍于最初的公共资金的数额，从而可加速融资的步伐。

但是问题在于，发达国家提出这一设想，则将降低发达国家的履行承诺的义务性，冲淡发达国家提供公共资金的承诺。早在 2010 年的天津国际气候谈判筹备会议上，发展中国家与发达国家就已经就私人资金是否属于哥本哈根协议中的「新的和额外的」资金援助的问题进行过激烈的辩论。

（二）绿色气候资金运作实体与监督

《联合国气候框架公约》第 11.1 条规定融资机制的运作应当委托一个或者多个现存的国际实体进行。哥本哈根协议第 10 段说：「我们决定，应该建立哥本哈根绿色气候基金，并将该基金作为缔约国大会融资机制的运作实体。」这表明《公约》缔约国大会（COP）融资机制应当是绿色气候基金的范畴与归属。

第一，建立 COP 机制下或者 COP 授权成立资金的运作实体。

有的国家和组织提议在 UNFCCC 的 COP 机制下，建立一个常设融资委员会以及下属的一个董事会和一个新的基金，而这个新的基金与董事会则是实质上的资金运作实体，而常设融资委员会则对这个运作实体进行监管。这个模式的问题在于，建立这样一个运作实体的可行性到如何？就以往经验来看，目前唯一的 COP 体制内的全球环境基金（GEF）的运作问题不少，二者是「指导与责任」的关系，COP 向 GEF 提供指导指南，同时对其进行监管，但现行的全球环境基金已经让 COP 应接不暇，存在一系列无法解决的问题，我们就真的应该怀疑这样的 COP 体制内在建立一个资金运作实体的可行性。

还有一种观点与上述提议相关，COP 授权一个由缔约国的充分代表构成的董事会，由缔约国大会 COP 融资机制创建，使之成为基金的运作实体。建立一系列的基金窗口，并与其他的基金相联系。这个模式的问题就是这个董事会不像 GEF 那样虽然是在 UNFCCC 的 COP 融资机制下建立，却拥有独立性。这个模式完全是自己监管自己。

第二，建立 COP 体制之外的的资金运作实体。

美国的「三步走」运作模式是在典型的在 COP 融资体制外立一个运作机制，选择一个现存的基金董事会来进行融资。例如适应基金董事会模式。在通过一个谅解备忘录建立这个基金董事会与 COP 的联系。

从世界及中国的现实情况看，应对气候变化的紧迫性与各国、各地区减排的政治意愿不成比例，如何在减缓气候变化的资金来源及分配、扩资渠道及技术转让以及运作实体等各国分歧较大的关键问题上找到切实可行的方案和措施，中国如何坚持发展中国家的立场，争取在　「绿色气候基金」运作中争取主动权和话语权将是我们继续和深入研究的问题。

注明：论文受到「四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目」（skqy201236）资助

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作者简介：徐桂兰（1964-），女，汉族，四川成都人，金融系教授，硕士生导师，四川大学经济学院，研究方向：金融市场和资源、环境经济学。

（责任编辑：刘影）

作者 徐桂兰 李诗韵