北京空气污染的经济学成因及其治理分析

【摘要】本文以北京市现阶段空气质量状况和现行空气质量检测标准为依据，结合相关数据，从区域发展及其经济发展路径等方面分析北京市空气污染产生的原因；通过世界其他城市空气治理经验的比较借鉴和当下推行的空气治理方案分析，提出北京市空气治理建议。

【关键词】PM2.5 空气污染 经济发展

一、引言

2013 年以来，北京市雾霾天气频频出现，雾霾指数屡次「爆表」，如今北京市政府与北京市环境保护部门在继续追求北京市经济建设与发展的同时，环境的可持续发展问题不得不受到极大的重视。

（一）北京市现阶段空气质量状况

随着我国工业发展、城市扩张和汽车保有量的飞速增长，城市大气环境在逐渐恶化。空气污染严重影响生态环境，对人类生活和人体健康也会产生不良影响，目前越来越多的流行病学研究证明空气污染与许多疾病直接或间接相关。虽然近年来国家不断加大环境治理工作力度，且为此投入大量的人力物力财力，各地的空气质量仍须改善。

世界卫生组织（WHO）于 2005 年最新出版的《空气质量准则》中，对大气中可吸入颗粒物的浓度限值制定了严格的标准。WHO 规定 PM2.5 年平均浓度为 10μg/m3，24 小时平均浓度为 25μg/m3。美国驻华大使馆在 2011 年 11 月 29 日前后于北京闹市区更是一度监测到 557μg/m3 的浓度，超过世卫组织安全标准 20 多倍。

根据中华人民共和国环境保护部于 2004 年至 2011 年公开发布的环境状况公报，从全国范围来看，起初在 2004 年，全国城市空气质量总体上与上年变化不大，部分污染较严重的城市空气质量较上一年有所改善，劣三级城市比例下降，但空气质量达到二级标准城市的比例也在降低。在 2004 年监测的 342 个城市中，132 个城市达到国家环境空气质量二级标准，约占 38.6%，比 2003 年减少 3.1%。空气质量为三级的城市有 141 个，约占 41.2%，比 2003 年增加 9.7%。劣于三级的城市有 69 个，约占 20.2%，比 2003 年减少 6.6%。而在 2012 年的监测结果中显示，全国城市环境空气质量总体保持稳定。根据公报所公布的数据，筛选整理之后，得到如下数据：

2005 年至 2011 年全国空气质量监测各级标准比率表

数据来源：中华人民共和国环境保护部环境状况公报。

图 1 2005 年至 2011 年全国空气质量监测各级标准柱状表

北京市来看，近 10 年来北京市的空气质量超标天数逐年减少。北京市政府为了在全市范围内能够准确有效地实时监测全市空气质量，在全市范围内设立的空气质量监测站，北京市的空气质量监测站在 2008 年增加到 27 个，遍布北京市城区、远郊区城关镇和乡村，可以较好地监测和反映北京市空气污染空间分布状况 2。

图 2 北京市空气质量监测站分布

但是，从 2013 年 1 月至 6 月，北京市雾霾天气又频频发生。中华人民共和国环境保护部在 2013 年 6 月 4 日发布的《2012 中国环境状况公报》指出，全国环境质量状况总体保持平稳，但其形势依然严峻。中国气象局国家气候中心 2013 年 4 月 16 日发布的数据也显示，自 1 月 1 日至 4 月 10 日这 100 天里，北京市雾霾天数达 46 天，较常年同期偏多 5.5 倍，为近 60 年最多。仅 1 月份 31 天中，已有 24 天为雾霾天，是自 1954 年以来同期最多。在 6 月里，北京市的雾霾天数为 18 天，这个数据近 6 倍于常年同期（3.2 天），近 3 倍于近 10 年同期（6.4 天），比 2012 年同期（12 天）也多出了 6 天。继 6 月 26 日、6 月 28 日，6 月 30 日北京市再遇重污染天，北京市区细颗粒物 PM2.5 浓度达到 6 级严重污染。且北京市的雾霾不仅出现在秋季和冬季，实际上夏季也是高发时段。所以，首都地区的空气质量问题亟待解决。

（二）北京市现行空气质量监测标准

事实上，造成人们觉得空气洁净度不高的罪魁祸首是细颗粒物（PM2.5）。一般而言，粒径 2.5 微米至 10 微米的粗颗粒物主要来自道路扬尘等；2.5 微米以下的细颗粒物（PM2.5）则主要来自化石燃料的燃烧（如机动车尾气、燃煤）、挥发性有机物等。事实上在中国大部分，特别是工业集中的华北地区，PM2.5 占到了整个空气悬浮颗粒物重量的大半。

发达国家很早就已经开始监测 PM2.5 的指标。而 2005 年世卫组织更新了《空气质量准则》后，很多国家已根据各自环境空气污染特征和社会经济技术水平，对空气质量标准进行了新一轮的修订，加入 PM2.5 的监测。例如美国作为世界碳排放第二大国，2006 年主动将 PM2.5 的 24 小时标准由 65μg/m3 升为 35μg/m3；PM2.5 的年标准仍为原来的 15μg/m3。目前，美国已经建立起了关于细颗粒物的日常监测和公众通报制度。而中国行使的空气质量监测标准自 2000 年颁布以来，很长一段时间内没有再次修订。除此之外，中国的「影响空气污染指数」（API）也没有把 PM2.5 纳入监测之列。

此前，中国的 API 监测指标包括二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物（PM10）。PM10 是直径较大的颗粒。这种大颗粒通常情况下沉降速度非常快，换言之，只有在气象条件很不好且大量污染物持续不断进入空气的条件下，空气质量才会达到所谓的「轻度污染」。而 PM2.5 体积比 PM10 要小的多，是大气中粒径小于 2.5 微米的颗粒物，直径相当于人类头发 1/10 大小。PM2.5 这类细颗粒物对光的散射作用比较强，在不利的气象条件下更容易导致灰霾形成。

随着北京市空气质量的急剧恶化，舆论唿吁官方尽快将 PM2.5 作为国内测量标准，迫于舆论的压力，中国环保部宣布在 2012 年在京津地区开始试点 PM2.5 监测，并于 2016 年开始全国范围的推广。2012 年 2 月，北京市首次公布 PM2.5 日均浓度。其实早在 2010 年 2 月，中国气象局发布了国家气象行业标准《霾（灰霾）的观测和预报等级》通告，在标准加入了 PM2.5 限值为 75μg/m3。这一标准属于世界卫生组织标准当中「最不发达国家标准」。并且从 2013 年 1 月 1 日开始，北京市等地将开始实施新修订的《环境空气质量标准》，空气质量预报和日报针对的主要污染物由「老三项」（PM10（可吸入颗粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六项（新增 PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社会广泛关注的 PM2.5，同时部分污染物的限值将加严。

国内目前基于对 PM2.5 的治理研究仍处于起步阶段，首先在关于空气质量监测上，首次将 PM2.5 加入监测内容也只在 2013 年 1 月 1 日之后，此前虽有关于对城市 PM2.5 含量的最低标准，但也只是近两年来才引起人们的注意。

二、北京市空气污染产生原因分析

2013 年 12 月 30 日，中国科学研究院大气物理研究所某研究员课题组对外公布，针对北京市地区 PM2.5 化学组成及源解析季节变化研究发现，北京市 PM2.5 有 6 个重要来源，分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，这些污染源的平均贡献分别为 15%、18%、12%、4%、25% 和 26%。值得关注的是，该研究认为，北京市「汽车尾气与垃圾焚烧」对雾霾的平均贡献只有 4%，这与此前多家研究机构的结论大相径庭 3。

（一）经济发展路径

反观世界发达国家工业革命后的环境活动发展史，「先污染后治理」的路数几乎就从未改变。在环境经济学研究 「环境库兹涅茨曲线」（图 3）就对这一现象做出了解释。曲线本身表明随着 GDP 的增长，环境污染将呈现先上升后下降的倒 U 型趋势。

图 3 环境库兹涅茨曲线

在库兹涅茨曲线的效应上，主要从规模效应、技术效应与结构效应这三方面对环境产生影响。从规模效益上讲，经济增长从两方面对环境质量产生负面影响。其中，经济增长需要资源的长期投入，从而减少资源存量，而资源的使用，会产生污染，进而造成环境恶化。从技术效应上讲，技术进步带来的产业结构调整，对环境产生正面作用。一方面提高生产效率，改善资源使用效率，减少单位投入量，从而削弱对环境的影响。另一方面，新技术取代原有落后的技术，能够有效地利用资源，降低单位排放。从结构效应上讲，随着经济的发展，人民的收入水平提高，由原先的资源密集型产业转向低污染或知识密集型产业，从而改善环境质量。

不仅是在效益上，库兹涅茨曲线在收入上也对环境变化做出了解释。当收入水平低时，人们很少会关注环境质量；当收入水平增加时，人们会更加关注自己生活当环境，会愿意消费环境友好型的产品，人们对环境的高质量要求，进而改善环境，减缓环境恶化。

（二）区域发展不均衡

北京市的发展，吸引了大量的人力进入北京市，北京市人口暴增，导致资源过度被开发使用，环境遭到极度破坏。例如，北京市人口增多，增加了对汽车的消费，因此导致大量的汽车尾气排放，从而影响了全市的空气质量。加之人口增多产生大量的垃圾，而垃圾焚烧时产生的有害物质进入大气，从而导致雾霾天气的产生。

同时，地区间的不均衡发展，导致北京市资源过于集中，因此更多企业选择在北京市建立工厂，包括一些污染型企业。政府为了促进地区的经济发展，提高人民收入水平，批准这些企业在北京市运营。污染型的企业一方面对资源进行掠夺式的使用，另一方面在生产活动时产生大量的废弃，在未经处理或处理不完全时排放到大气中，从而造成大气污染。

总之，北京地区相较于其他地区的发展不均衡，吸引大量的人口资源、产业资源集中于北京市，导致自然资源的过度使用，而又产生大量污染源，污染大气环境，造成北京市雾霾指数频频「爆表」。

（三）其他方面因素

除了在经济发展、人口增长、产业积聚等方面，造成北京市空气污染，在标准执行、立法监督方面，也存在一些欠缺。

以往，在北京市每日公布的空气质量检测结果中，并未包含关于 PM2.5 的数据。随着北京地区的空气质量急剧恶化，迫于舆论的压力，中国环保部宣布将在 2012 年在京津地区开始试点 PM2.5 监测，并于 2016 年开始全国范围的推广。2012 年 2 月，北京市首次公布 PM2.5 日均浓度。

但是，在执行标准上，2012 年 2 月，中国气象局发布了国家气象行业标准《霾（灰霾）的观测和预报等级》通告，在标准加入了 PM2.5 限值为 75μg/m3。这一标准属于世界卫生组织标准当中「最不发达国家标准」。直到 2013 年 1 月 1 日，北京市才开始实施新修订的《环境空气质量标准》，空气质量预报和日报针对的主要污染物由「老三项」（PM10（可吸入颗粒物）、二氧化硫、二氧化氮）增加至六项（新增 PM2.5、一氧化碳、臭氧），其中包括社会广泛关注的 PM2.5，同时部分污染物的限值将加严。

在立法方面，直到 2014 年 1 月 22 日前，北京市一直沿用的是 2000 年 12 月颁布的《北京市实施 < 中华人民共和国大气污染防治法 > 办法》。在该办法中，绝大部分条款对单位和个人施加义务，法律责任基本上是被管理者的责任，行政机关的责任则一笔带过。

幸运的是，在 2014 年 1 月 22 日，北京市人民代表大会通过表决通过《北京市大气污染防治条例（草案）》，条例经历了三轮修改后，将降低 PM2.5 作为大气污染防治目标，首次将此纳入立法予以明确。

三、国外其他城市空气治理经验借鉴

北京市出现的雾霾天气，并非是世界上出现空气污染的首例，早在上个世纪，世界上其他国家的城市，也相继出现空气污染。因此，这些城市对于空气污染所做的工作，必然能够成为北京市雾霾天气治理和防护的经验借鉴。

（一）伦敦空气治理的经验借鉴

在工业革命期间，英国的森林资源被耗尽，但英国的煤炭资源较为丰富，在森林资源短缺的情况下英国大力开发和使用煤炭，造成空气污染。

在英国，严重的城市空气污染曾持续很长时间，直到二次大战以后，1952 年在伦敦，由工厂和家庭壁炉排放的污染物使空气中的有毒气体剧增，几天之内至少有 4000 人因此丧命，历史上称之为「伦敦烟雾事件」。

工业革命期间，英国政府奉行自由放任政策，掌权阶层漠视城市环境污染和城市环境问题，亚当·斯密的「自由放任」思想在英国生长发展，成为现实政治和经济的意识形态导向。正因为如此，企业家们坚信政府应任其自由发展，在追求利益的同时，全然不顾对环境造成对破坏，也不为此付出代价。在民众方面，普通劳动者和社会底层生存压力大，加之受教育程度低，对其劳动和生活环境恶化无暇顾及，更无力改变。

大烟雾事件的巨大冲击成为亮出解决大气污染真正的契机，烟雾带来的深刻问题为全世界知晓。英国政府为此相继出台多项燃料使用规范以及制定禁止工厂排烟的基准，如 1956 年与 1968 年的「大气净化法（Clean Air Act）」、1954 年的「伦敦城法（City of London（Various Powers）Act）」。

英国走的是「先污染，后治理」的道路，在付出沉重代价后，才认识到环境问题的严重性并采取必要措施解决，但这花费了近百年的时间和巨大的社会经济成本。中国作为发展中国家，应在发达国家的发展过程中汲取经验，在发展经济的同时注重环境保护，发展不应单纯地以经济指标作为唯一衡量标准，还要注重对环境的影响，将可持续发展纳入其中。同时，在环境污染问题上，政府应承担起保护环境的主要责任，高度重视环境问题，在提高人民物质生活水平的同时，大力推进环境教育，提高公民的环境意识，以实现经济、社会、文化与环境等方面的平衡与可持续发展。

（二）洛杉矶空气治理的经验借鉴

20 世纪 40 年代初期，在美国洛杉矶市发生的光化学烟雾事件，是迄今为止世界有名的公害事件之一。在 1952 年 12 月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市 65 岁以上的老人死亡 400 余人。1955 年 9 月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65 岁以上的老人又死亡 400 余人，许多人出现眼睛痛、头痛、唿吸困难等症状。直到 20 世纪 70 年代，洛杉矶市还被称为「美国的烟雾城」。

在 1947 年，饱受光化学烟雾折磨的洛杉矶市民最终划定了一个空气污染控制区，专门研究污染物的性质和它们的来源，探讨如何才能改变现状。

洛杉矶光化学污染事件是美国环境管理的转折点，它不仅催生了着名的《清洁空气法》，也起到了环境管理的先头示范作用。在洛杉矶，环境管理措施的核心包括：设立空气质量管理区，加大区域环境管理部门的自主权，以期环境政策能够以最有效的方式落实；设立排放许可证制度，严格控制排放源；为交通污染源设立了严格环境标准；开放环境交易市场，将市场化手段引入环境减排中；投入很强的科研及管理力量，开发通用的环评软件及有效的污染控制技术。

经过近 40 年的治理，尽管洛杉矶的人口增长了 3 倍、机动车增长了 4 倍多，但该地区发布健康警告的天数却从 1977 年的 184 天下降到了 2004 年的 4 天。洛杉矶市对于光化学烟雾污染的治理，不仅是通过政府和民众的共同努力，也有开放市场和科学技术的创新，即便洛杉矶市人口、车辆不断增加，也很难再对洛杉矶市产生环境威胁。

（三）大坂空气治理的经验借鉴

日本大坂市曾被称为「烟都」，因为那里煤烟污染十分严重。据大坂市立卫生试验所调查，1912 年至 1913 年，大坂每年降落的煤尘量为每平方公里 452 吨，1924 年至 1925 年上升至 493 吨。然而，不仅仅是大坂，在东京、横滨也相继出现这样的情况。

以此为契机，日本社会对公害的关注空前增强。日本分别在 1962 年颁布《煤烟限制法》，1967 年制定《公害对策基本法》，1968 年出台《大气污染防止法》。但是，这些环保法案的执行并非一帆风顺，最初遭遇到多重阻力和抵制。在经济高增长的 20 世纪 60 年代后半期，日本几乎所有的重要城市都未能依法达标。

然而，在这样的情况下，从 20 世纪 60 年代后期开始，日益高涨的民间舆论和席卷日本全国的「反公害」市民运动，以及积极推动这一进程的新闻界，发挥了重要作用，这几乎成为日本治理污染出现转折的最关键因素。同时，从上世纪 60 年代中后期开始，民间要求损害赔偿和禁止排污的一系列「公害诉讼」也正式拉开帷幕。这些诉讼的原告方纷纷胜诉，这无疑在公害防治史上具有指向性的划时代意义。

在日本治理污染的整个过程中，国会立法、政府重视、市民运动、媒体助推、民间诉讼等都是缺一不可的推动力量。面对严重的环境污染，单靠一方的力量是不足以扭转整个局面的，而是需要结合多方的力量，依靠共同的社会共识来争取，才能完全改变原有局面，从而取得胜利。

四、现行北京市空气治理方案及其绩效

尽管北京市大气污染日益严重，但政府也相应出台一些政策法规力求改善这一局面，其中包括车辆限行、企业调整、燃煤压减等，并且目前也已取得相应的成效。此外，政府亦在 2013 年 9 月份宣布了一项耗资 1.7 万亿人民币的计划：通过减少煤的使用、汽车尾气的排放来减少空气中的烟雾。同时，北京市也计划在 2017 年前实现 PM2.5 下降 25% 的目标。

（一）车辆限行

北京市机动车尾号限行措施，是北京市区目前正在实行的一项缓解道路交通压力的措施。这项措施的不断延长，已经成为较长期的措施，但同时这项措施的合法性也遭到了质疑。尽管社会各界对限行这一举措褒奖不一，但是限行举措确实取得了一定的成效，例如仅在在 2009 年 4 月 10 日开始的一年期间每天停驶 60 万辆机动车，减少 310 吨的尾气排放，如此巨大的成效，也为北京市改善空气质量做出了努力。

（二）企业调整

近年来，北京市通过实施首钢搬迁、北京市焦化厂调整转型、水泥行业整合、淘汰高污染企业、电厂脱硫脱硝、燕化催化再生烟气脱硫、高效除尘等一批工业污染防治措施，工业粉尘、烟尘和二氧化硫排放总量得到较大幅度的下降。

2013 年 6 月，《北京市 2013～2017 年清洁空气行动计划》正式对外发布。按照计划，工业大气污染要下降 50%。2013 年上半年有 42 家高污染企业被调整退出，11 条建筑渣土烧结砖生产线全部停产。到 2013 年年底，陆续完成污染企业调整退出 200 家，关闭全部建筑渣土烧结砖生产线。

（三）燃煤压减

随着 2013 年全新的北京市空气清洁计划出台，北京市压减燃煤 5 年计划开始启动，全市范围内的供暖锅炉正全面「煤改气」，将压减燃煤进程「提速」。计划提出到 2017 年，要将全市燃煤总量从 2012 年的 2300 万吨压缩至 1000 万吨，比原先提前 3 年。首当其冲的是对城区采暖锅炉的集中改造，改变原有燃烧煤炭，推广使用电力、天然气等清洁能源，并且在冬季采取清洁能源供暖，减少锅炉用煤。

四、北京市空气治理的建议

虽然北京市目前针对雾霾治理颁布了许多方案，也取得了一些成效，但是在某些方面，仍存在一些欠缺，例如立法监督的不到位、区域之间发展不平衡、产业结构亟待优化等，在雾霾防治的道路上还需要不断摸索。

（一）加强立法及监督

在 2014 年 1 月 22 日，北京市人民代表大会通过表决通过《北京市大气污染防治条例（草案）》，条例经历了三轮修改后，将降低 PM2.5 作为大气污染防治目标，首次将此纳入立法予以明确。

条例新增规定，将降低 PM2.5 作为大气污染防治目标，首次纳入立法。明确了北京市大气污染防治，应当以降低大气中的 PM2.5 为目标，坚持从源头到末端全过程控制污染物排放，严格排放标准，实行污染物排放总量和浓度控制，加快削减排放总量。法规草案的一个重要特点，是法律责任的条款多，对条例中的若干事项设置了一一对应的罚则，占到法规草案总条款的三分之一，而这些条款旨在提高违法成本，起到法悬人惧的作用。

不仅如此，雾霾防治不仅仅是政府的责任，也是所有民众的责任。有相应的法律保障是一方面，另一方面群众和媒体更需要充分发挥监督的作用，才能使得雾霾治理取得更进一步的成功。

（二）平衡区域之间发展

若要缓解北京市日益严重的环境问题，首要解决的就是平衡区域之间的发展。北京市作为京津冀都市圈内的中心城市，成为带动都市圈发展的「增长极」。

北京市通过其作为「增长极」所带来的「集聚效应」，吸引了大量的人力物力财力集中于北京市，为北京市的发展推波助澜。但也需要发挥其「扩散效应」，将部分劳动力和企业分散至周边城市，一方面可以缓解北京市人口过度集中导致的资源浪费及环境污染，另一方面劳动力和企业进驻周边欠发达地区，可以带动周边城市的发展，从而平衡北京市所在区域内的发展状况，从而更进一步缓解北京市的压力。

（三）促进产业结构优化

纵使污染型企业在生产时有法律法规的约束，能够确保其废弃物排放的安全性，但也需要政府和社会各界共同努力，促使企业进行生产方式的转变，由原先污染型企业向环境友好型企业进行转变，或是将某些污染型企业搬迁出北京市，抑或是将某些行业进行整合，由此进行全面的产业结构升级。

此外，十七大报告提出的「三个转变」的要求，从产业结构、需求结构和要素结构等方面，对经济发展提出了新的要求。这既是当前和今后一段时期转变经济增长方式的基本途径，也是建立现代产业体系的重要目标。这不仅是为北京市发展做出了新的规划，也为北京市空气污染治理指出了新的方向。

注 释

① 倪元锦，杨毅沉.《尾气对雾霾 4% 贡献度被严重低估？》[N].新华每日电讯 1 版，2014-01-04。

② 王郁，侯青.2000-2010 年北京空气持续污染特征研究[J].高原气象，2012，31（6）：1675-1681。

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基金项目：本文系首都经贸大学「研究生科技创新项目」的部分科研成果。

作者简介：缪志鹏（1991-），男，汉族，浙江温州人，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 2013 级区域经济学在读硕士，研究方向：区域经济理论与政策。

作者 缪志鹏