昆明市地方政府行政体制改革现状与对策研究

【摘要】改革开放以来，中央行政管理体制不断推进改革，为适应政府治理变革的需要，地方行政管理体制改革也逐步展开。昆明基于其独特的地理位置、经济资源、民族特色等优势，近年来以「昆明特色」为模式，以自身建设的「科学性」为导向，以行政管理体制改革为重心开展昆明治理，深化体制改革创新，效果显着。建立起党政建设的量化考核以提高执政效能，改革行政管理体制以破除发展制约，在取得成绩的同时发现实践过程中的不足，针对改革过程中部门联动缺乏、政府职能问题、管理方式弊端、行政效能偏低等问题深入探析包括部门改革、职能转变、管理方式改革、行政效能改革为主的适宜昆明市地方行政体制的改革路径，进一步助力昆明市政府深化行政改革。

【关键词】地方政府 行政体制 昆明治理 改革

一、引言

行政体制是我国政治体制的一个重要组成部分，是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家依法治理的执行机制（王浦劬，2014），也是党和人民、国家、社会之间的重要纽带。事实也证明，只要政府机构存在，行政体制改革的脚步将不会停歇。只有行政体制不断地改革，简化流程，精简机构，才能使政府保持长期的生命力和活力自 1978 年十一届三中全会召开以来至今，我国政府积极探索建立健全与社会主义市场经济相适应的行政管理体制，至今已经历了 7 次重大的改革。从现阶段来看，我国行政体制改革主要工作集中于政府职能转变和机构精简上（王团，李林，2012）。为适应地方政府治理变革的需要，在推进中央行政管理体制改革的同时，地方行政管理体制改革也需要逐步展开（黄新华，2009）。新世纪以来，中国加入世界贸易组织、完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会，对地方政府职能转变提出了新的更高的要求。地方各级政府只有适应新形势，加快政府职能转变的步伐，才能扮演好地方政府所应扮演的角色，完成时代赋予地方各级政府的历史使命。

昆明，作为我国西南边陲的一个中等城市，在内外危机交错的宏观形势下，在中央大政方针基础上进行了个性改革、探索与实践，尤其是以「昆明治理」为代表陆续开展的一系列颇具昆明地方特色的地方治理举措（张晨，2012），为昆明增强经济活力和城市竞争力做出了巨大的贡献，也为国家深化行政体制改革提供了个案和经验。在此基础上，继续完善昆明市地方行政体制改革具有深远意义。

二、昆明市行政体制改革现状综述

（一）政府自身建设

增强政府的执行效率，提高公信力，关键是加强政府自身的建设。政府的自身建设，最关键是科学性——有科学的思想作为指导，有科学的实践作为基础。昆明市政府近年来为了提高目标管理的科学性，不搞「一刀切」，结合共性与个性，突出自身特色，实现了指标的量化。政策法规制定方面，相继出台了《昆明市县（市）区、五个开发（度假）园区及市级有关单位九项指标差别化考核办法》、《昆明市县（市）区、园区行政成本绩效考核办法》等办法。昆明市政府为保证目标管理的质量以及完成时效，还构建了大督查格局，把党委督促检查、纪委纪律监督、人大法律监督、政府行政监督、政协民主监督、媒体舆论监督和群众参与监督有机结合起来，形成「横向到边、纵向到底」的全方位、宽领域、多触角的大督查工作体系。建立强大的监督机制能制约权力不被滥用，实现「权位民所用，利为民所谋」的目标，保证了昆明市政府 2008 年以来行政效率与目标管理工作顺利开展。

（二）行政管理体制改革

十八大报告中明确提出「行政管理体制改革是深化政府改革的重要环节」，政管理体制的改革涉及很多方面，其中行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容。行政审批制度不仅是民主政治建设的重要内容，也是政府职能转变的关键环节，是破除制约经济社会发展的体制机制障碍的首要关键所在。据统计，自 2010 年以来，昆明市深入推进行政审批制度改革，行政审批事项精简为 75 项，行政事业性收费项目减至 85 项，实现审批项目最少、时限最短、收费最低的目标。一是在对行政审批项目的规范进行细化环节上，昆明市级有关部门和各县（市）区政府需按照有关要求，在规定时间内全部完成行政审批项目调整、细化、公示和审批事项目录清单、审批流程图编制等工作。二是针对审批环节少、审批条件简单、不涉及其他部门权力的事项推行网上审批。三是昆明市简政放权，开展扩权强县试点，避免利益部门化与私人化，让权利回归，提高工作效能。据统计，昆明市共下放市级经济社会管理权限 62 项。四是健全部门间的协调配合机制和调整各部门的「三定」规定。提高政府各部门的工作效率，昆明市调整市公安局、市教育局、市工信委、市人社局、市卫生局、市投促局、市食药监局等部门的内设机构及职能职责。

三、行政体制改革的深层次矛盾与问题

昆明市政府在推动各项改革的进程中取得了阶段性的成绩，但是随着各种利益关系、各种矛盾日益复杂和尖锐，改革也进入深水区和矛盾凸现期，一些深层次问题进一步显现，并深刻影响到了经济社会发展的各个领域。

（一）部门之间缺乏横向联动机制

在推进改革过程中，部门之间缺乏横向联动机制。部门之间缺乏沟通，各部门相对独立，沟通链条长，信息传导慢，各自制定的相关配套政策和细化方案之间的协调性不够，导致一些改革措施落实不到位。虽然昆明市已经进行了政府部门间职责关系的调整，理顺彼此间的关系，但在政府危机管理中，政府部门依然各自处理分管领域内的危机事件，常出现相互推诿的现象，「不联不动、联而不动，联而慢动、联而乱动」的现象层出不穷，政府部门内部横向信息沟通严重堵塞。

（二）政府职能转变尚未得到根本解决

昆明市在行政体制改革中以加快转变政府职能为重点，但该问题仍然没有得到根本解决。政府职能缺位、越位、错位现象依然不同程度地存在，主要表现在：一是政府职责划分界限不清晰。跨界监管、交叉监管现象仍然存在，改革后行政审批事项依然过多。二是政企权责区分不明。政府仍然没有把本该属于企业的权利交给企业、没有把由本应市场管理的事情交给市场，直接干预微观经济运行和市场行为，直接代替企业进行招商引资，决定建设项目。三是政府的市场监管、社会管理和公共服务职能比较薄弱。在协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会管理方面的职能有待加强。

（三）政府管理方式有待进一步改进

建立规范有序、公开透明、便民高效、权责一致的政府管理方式和行政运行机制是行政体制改革的重要内容。而目前昆明市政府在政府管理方式仍存在一些亟待改进的地方。一是行政审批制度有待继续深化。虽然 2010 年来，通过积极推进行政审批制度改革，取消大批行政审批项目，改革效果明显。但是，行政审批中长期存在的审批项目过多、程序繁琐、权责脱节、监管不力、效率不高等问题没有得到根本解决，审批行为有待进一步规范，审批方式有待进一步完善，审批责任有待进一步明确，审批效率有待进一步提高。二是政务公开有待继续推进。如今政务公开在市级以下基层政府机构的形式大于实质，存在着表面化、形式化的倾向，公开的广度和深度上有待进一步加强；公开的部门、方式、渠道缺乏统一、协调，也影响了实效；并且由于政务公开缺乏法律的统一性和可操作性，具有较强的随意性和主观性。

（四）行政成本偏高，行政效能显低

近年来昆明市政府采取了一系列措施提高政府行政效率，一定程度上控制了行政成本，但与建设「效能政府和人民满意政府」的要求还有较大距离。各级基层政府机关不同程度存在行政管理费用占整个财政总支出的比重过大，增长过快；行政费用用于公共服务的支出比例偏低，行政公务支出比例偏高；经费使用中存在铺张浪费、违规使用等现象。

四、行政体制改革路径探析

（一）政府部门改革的路径

进行政府部门组织结构改革要注重三个方面。首先，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。科学规范部门职责，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，加快形成精简高效的地方政府组织体系，并且健全政务公开和新闻发布制度，提高政府运行透明度。对于基层政府机关要推进乡镇管理体制改革，对其放权，增加其工作积极性。其次，要加快事业单位分类改革步伐，推动公办事业单位去行政化。逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，建立事业单位统一登记管理制度和法人治理结构。最后，要深化社会组织管理改革，实现行业协会与行政机关脱钩。

（二）政府职能转变和转移的路径

解决「市场失灵」是政府干预经济的基石，而政府干预经济存在着巨大的成本，因此政府应该转而着力解决社会建设和公共服务领域的重要问题。首先，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。其次，编制和制定政府职能事项转移目录、具备资质承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录、政府职能部门购买服务目录及实施办法。最后，完善社会组织承接政府职能配套政策，加快社会组织承接政府职能转移和购买服务事项，支持工青妇等群团组织承接政府基本公共服务项目。

（三）政府管理方式改革的路径

行政审批制度改革，是政府职能转变的关键步骤。第一，抓好「接、放、管」，接好中央、省下放的审批事项，把该放的权力放到位，把该管的事项管到位。一是对市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。二是对企业投资项目，除涉及国家安全和生态安全、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。三是对保留的行政审批事项，列入目录规范管理，并向社会公开行政审批事项目录清单；第二，推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由「先证后照」改为「先照后证」，将注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制，推动属地管理制改为「县域通办制」。对有条件的县（市）和省、市级示范镇，研究分别给予部分市级、县级审批管理权限。健全市县乡三级联动的政务服务体系，并逐步向村（社区）延伸；第三，加强行政审批绩效管理，推行并联审批模式，完善重大产业项目「绿色通道」。建设「昆明市网上办事大厅」，将市、县行政审批和公共服务事项全部纳入，实施即时电子监察。通过出台政府购买公共服务办法，制定基本公共服务购买目录，对政府新增的、临时性、阶段性公共服务事项，凡适合社会力量承担的，原则上都要按照政府购买服务的方式进行。

（四）政府行政效能改革的路径

政府效能，依然以少投入多产出为评价指标。税收，作为政府开展行政活动的经济基础和财政收入，要本着对人们负责的原则开展财政支出，实施行政活动，要以实现最大的社会效益和社会福利为目标才能实现行政的高效。首先，要实施全面规范、公开透明的预算制度，并逐步建立公共财政、政府基金、社会保险和国有资本经营等全口径预算体系。要建立跨年度预算平衡机制，实行项目预算滚动管理，完善预算审核机制，由一般性审查向重点审核支出政策转变——优先保障民生的民生事业，重点投入到直接关系人民群众生活和身心健康的领域，同时强化预算监督，健全预算信息公开制度，推进部门预决算和「三公经费」预决算公开。其次，建立健全偿债准备金制度，完善债务成本管控和偿债机制。探索开展专项资金竞争性分配改革，提高财政资金使用效益。

总而言之，行政管理体制作为政治体制的重要内容作为上层建筑必须适应经济基础的要求。对其开展改革，是为了适应经济基础的必然要求，是增强政府的执行力和公信力，实现法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府的必然途径，进而推动构建可持续发展的社会主义和谐社会。

参考文献

[1]王浦劬.新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理 2014（2）：6-15.

[2]王团，李林.对于行政管理体制改革的文献综述[J].产业与科技论坛，2012（11）：121-123.

[3]黄新华.市场经济体制建立和完善进程中的地方政府治理变革——改革开放以来地方行政管理体制改革的回顾与前瞻[J].政治学研究，2009（2）：95.

[4]张晨.基于公众满意度调查的地方治理绩效评价——以 2008—2011 年的「昆明治理」实践为例[J].领导科学，2012（29）：25-30.

[5]常显玉.构建和谐社会重在领导班子建设[J].党建研究，2007（03）：11.

作者简介：陈斌（1991-），男，浙江杭州人，硕士研究生，研究方向：社会医学与卫生事业管理；普蕾（1989-），女，云南楚雄人，研究方向：数量经济学；黄雅琪（1988-），女，云南昆明人，硕士研究生，研究方向：国际经济与贸易。

作者 陈斌　普蕾　黄雅琪