浅议国家行政机构改革的研究

【摘要】随着我国社会的不断发展，政府所面临的社会管理问题日益复杂，传统政府机构管理模式的弊端日益凸显，已无法满足我国公共管理的需要，顺理成章须进行行之有效的改革。本文拟从我国传统政府机构的特征和弊端入手，简要分析了历次我国政府行政机构改革的成效，从研究国外政府行政机构改革及其意义中对我国国家行政机构的发展具有重要启示，进而揭示了我国政府行政机构的发展趋势。

【关键词】传统国家机构 西方政府机构 改革 发展趋势

国家行政机构是国家进行社会管理的命脉。对于全社会而言，行政机构设置的科学与否，直接影响到现代化建设的成败。近些年来，在借鉴国际政府机构改革的先进经验下，我国政府一直努力地进行国家行政机构改革，并呈现出一定的趋势。

一、我国传统国家机构的特征及其弊端

（一）我国传统政府机构管理模式的特征

我国传统政府管理模式是在特定的历史条件下形成的一种社会管理模式，在这种社会管理模式里，社会资源不是由市场规律分配的，而是由政府集中分配，并且政府对社会生活和经济发展实行全面、微观、直接的干预。这种模式下的政府也被称作「全能政府」，其机构设置的特点是： 国家机构数量较多，？机构间关系大多以条块状存在，？机构内管理方法单一。

（二）我国传统政府管理模式的弊端

随着社会的不断发展，传统政府机构管理模式的缺陷日益凸显。究其原因，主要因为国家机构设置不合理，传统政府机构管理模式政府管理者往往无法得到足够的社会发展信息，导致社会管理方式僵化死板，社会管理效率低下，具体来说，主要有以下几点：

1.在中央机构和地方机构的管理层面上，传统的国家机构管理模式为高度中央集权的计划体制，这是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。这种模式权力过于集中。人、财、物、技术和信息分配权力高度集中，缺乏分权机制，地方的积极性无法充分发挥。

2.在各个国家机构之间的层面上，传统的国家机构管理模式以部门为主，对社会生活和经济发展实行全面、微观、直接的干预，导致政府部门林立、机构庞大、结构不合理、条块分割，以及人浮于事、无法达到专业协作并形成统一的工作流程，社会管理效率十分低下。

3.在管理方式层面上，传统的国家机构管理模式对于自身机构的管理方式单一，手段陈旧，缺乏有效的监督、激励和竞争机制，无法使组织成员保持高效、积极的工作态度，对于工作往往拖沓推诿。

4.政策制定民主化、科学化、制度化薄弱，尤其是公共决策的科学化民主化程度低，难以制定出合理、全面、正确的计划和政策。

二、我国国家机构的历次改革

从 1949 年到 2002 年我国先后经历了七次较大的以机构改革为重点的行政体制改革，其大致如下：

（一）1952 底到 1956 年改革

此次改革以加强中央集权为目标，政府部门由原来的 35 个增至 81 个，极大地加强了中央对于国家各个层面的控制。

（二）1956 年底到 1959 年改革

这次改革的目标以中央向地方下放权力为主要内容，通过精简和调整，部门由 81 个降至 60 个，地方政府的权限得到了很大的提升。

（三）1960 年至 1965 年改革

此次改革主要进行了干部精简运动，将人员充实基层和生产第一线，全国共精简人员 81 万人。

（四）1982 年到 1985 年改革

这次行政机构的改革源于我国经济体制改革和实行对外开放的政策，主要改革方向为两个，一是行政机构方面，其目标是解决干部年龄老化、干部数量众多的问题，主要措施是撤并机构、裁减人员。一是管理权限方面，其目标是解决中央与地方的管理权限和政府与企业的管理权限问题，主要措施是中央与地方「分灶吃饭」、政企分离、利改税等

（五）1988 年改革

这次改革的重点是转变政府职能，理顺政府同企业的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府与地方政府之间的关系，并且积极探索转换企业经营机制的试点工作。

（六）1993 年机构改革

本次改革的重点依旧是转变政府职能，适应我国经济体制的改革和社会发展的新情况。改革的主要切入点是经济管理部门，将政府经济管理部门中的综合部门通过职能转变，加强宏观调控职能，将政府经济管理部门中的专业经济部门通过职能转变，从部门管理转变为行政管理。同时积极推进政企分离。

（七）1998 年改革

这次改革是一次影响深远的改革，比以往任何一次改革都要全面、具体和彻底。1998 年我国进入经济发展和社会发展的重要阶段，为了适应这一阶段的新情况，我国进行了第七次机构改革，调整政府组织结构，成立一批适应新的经济发展情况的新部门，如产业损害调查局等，拆撤了一批失去实际管理意义的旧部门，国务院组成部门由原来的 40 个减少为 29 个，省级政府精简部门达 20%，各级政府精简行政编制 115 万名。优化转变政府职能，在全国范围内推行政企分离，将政府机关所办的经济实体和所管理的直属企业脱钩，强化市场监管职能，以间接手段为主的宏观市场调控体系初步建立。此外，加大了行政审批制度改革的力度。

三、西方国家机构改革的主要模式及借鉴作用

为了满足现代社会飞速发展的需要，迎接经济全球化、信息化等挑战，西方国家相继开展了政府机构改革，同时将市场竞争机制、绩效评估机制等工商管理方法引入政府管理，提高政府管理的效率和水平，其改革为我国政府机构改革具有一定的借鉴意义。

（一）当代西方政府改革的模式

1.英国模式

英国作为西方政府改革浪潮的发源地之一，自 1979 年开始进行西欧最激进的政府改革，其改革注重商业管理技术，在政府改革中引进竞争机制和顾客导向机制等，以提高政府整体效能，具体来说，英国政府将整体的部委分割成若干机构部门，将一些公共公司及公共机构的私有化，公共部门与私人部门同时接受市场检验，通过公开招标等方式，进行竞争，择优生存。

2.美国模式

美国模式更具明显的「新泰勒主义」的倾向。通过大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，坚持顾客导向、结果控制、简化程序等原则，以达到创造一个少花钱多办事的政府，此外，美国创造性地引入了绩效管理模式，以强化对政府运行的监督和管理。

3.新西兰模式

新西兰的政府改革具有三大特点： 将公共组织商业化，？将商业活动和非商业活动尽量分开，将交易活动置于公共公司的管理之下，在政府部门中开展商业的人力资源管理政策，引入合同制、绩效工资制和责任机制。

（二）西方政府机构改革的借鉴意义

1.政府职能的优化

当代西方政府改革给我国改革带来了很大的启示作用，其一就是重新界定政府职能。当代西方政府改革将政府由大量的社会事务中解脱出来，只着重关注于三点： 制定社会法律和规则，？监督社会成员遵守法律和规则，？在全社会执行所制定的法律和规则。其进行政府职能优化的基本途径是通过私人化、放松管制和压缩式管理等途径，将部分政府公共部门承担的社会服务交给市场和社会。

2.在政府管理中引进现代化的管理技术

当代西方政府改革对于我国改革的另一启示就是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来「重塑政府」，实现政府管理的现代化，如绩效管理、成本管理、顾客管理等。同时，利用现代信息技术，发展电子政府，以提高政府管理的效率。

3.政府间关系的调整

当代西方政府机构改革的一大趋势就是政府间关系的调整，其调整方向为政府间关系等级制的弱化和地方政府间的横向合作。西方政府通过改革不断打破政府间关系的等级制，在中央政府的管辖下，地方政府成为相对独立的政治管辖单位，彼此之间没有行政隶属关系，只有面积和人口规模的差异，同时地方政府直接与中央政府进行合作，共同解决复杂的社会问题，实现行政组织间的扁平化发展。此外，通过中央分权于地方，提高地方政府的自主性，促使地方政府根据自身的需要进行政府间的横向合作，从而使政府间的资源分配更趋合理。

四、我国国家机构改革的主要趋势

随着我国经济和社会的高速发展，我国政府已认识到国家机构改革的重要性和必要性，并且将西方国家机构改革的成熟经验与自身的实际国情相结合，进行了相应的改革，呈现了新的改革趋势。

（一）转变政府自身定位，进行国家机构改革

从 1949 年到 1998 年的七次国家机构改革，我国政府一直在进行政府角色定位的调整，由「全能政府」向「有限政府」，从「管制政府」到「服务政府」，并逐步由对社会发展全面、直接、微观的政府干预转变到间接、宏观的政府干预。具体表现在四个方面：① 经济调节。在七次政府机构改革中，我国不断推进政企分离，合并拆撤了一批政府部门，经济的直接干预者逐步转变成为间接管理者。② 市场监管。在机构改革中，为了强化政府市场监管的功能，重新成立了一批新的政府部门，如产业损害调查局、进出口公平贸易局等。③ 社会管理。在社会管理方面，最明显的就是「大部制」改革，合并了一批政府部门，提高了政府在社会管理方面的综合协调能力，突出政府适应社会发展的服务意识。④ 公共服务。大力发展「第三部门」，如中国青少年发展基金会等，填补政府管理空白，满足社会公共服务的需要。

（二）再造组织结构，调整政府间关系

为了提高我国政府的行政能力，满足社会发展的需要，我国逐步调整政府间关系，进行政府组织的结构再造。在纵向上，减少行政层次，「省管县」等模式普遍推广，扁平型组织结构逐步建立，提高了行政命令执行的时效性、准确性，密切政府间的关系。在横向上，大力倡导区域合作新模式，提高区域内政治、经济、文化等方面合作，优势互补，提高了资源的优化配置率，如环渤海经济区、长三角经济区等。

（三）创新管理手段，引进先进的管理技术

将先进的工商管理技术与行政管理相结合，在国家机构管理中引进绩效管理技术、人力资源管理技术等，实现国家机构的高效性和机构人员的优配性，以解决国家机构臃肿、效率低下的问题。此外，大力发展电子政府，利用高新技术提高政府机构之间的协调配合，减少机构之间的行政成本。

参考文献

[1]才让塔，论我国国家机构改革的宪法思考——从大部制改革谈起[J].国家行政学院学报，2010.

[2]李刚.改革不是除夕夜[J].企业标准化，2008.

[3]视点采撷[J].上海人大月刊，2008.

[4]衣雯，我国国家机构的宪法规定及完善[J].法制与社会，2010.

作者简介：李易洋（1986-），男，河北保定人，河北大学研究生学院，硕士研究生，研究方向：政府人力资源管理。

（责任编辑：刘影）

作者 李易洋