中国城镇化发展的挑战和对策思考

【摘要】十八大以来，中国改革进入深水区，城镇化发展不可避免成为中国全面现代化的必由之路。新一届政府对中国城镇化发展寄望颇高，希望以此提振经济民心，实现新一轮的中国经济快速发展。然而，缺乏详尽需求分析调查、缺乏生态安全规划、缺乏持续资本运作配套、缺乏现代信息技术支撑等多个重点问题若不能很好解决，将严重伤害中国基层百姓切身利益和信心。本文就相关问题展开思考，提出城镇化发展应真正了解基层民众的真实需求，应以自然生态安全为考核评价标准，应解决金融服务瓶颈和风险驾驭能力，应克制执政者的「GDP 渴望」和「规模冲动」，应保全民族文化和增加民族文化价值等建议，以资参考。

【关键词】经济发展  城镇化  金融监管

中国未来改革，必将全面涉及法治、经济、军事、教育、生态等多个深水区领域，而且任何领域皆任重道远，使命艰巨，不可急功近利。

基于为全国人民能够充分享受改革实惠的初衷考量，城镇化发展是需要优先探讨的问题之一。

改革开放三十年，中国城镇化发展一直未中断，综合来看，我国不同地区之间城镇化进程差异巨大，相对成功案例主要集中在部分沿海城市和中部城市。大西北以及二三线以下城市发展还处于极低水平。同时，土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，工业用地挤占住宅、产业用地等情况突出，加上房价居高不下，大量投机因素的存在，导致本应该全面参与城镇化进程的广大乡村人口资源望而却步，土地使用效率反而大大降低。

一、中国城镇化的真正需求源自何处

城镇化是一个社会发展和工业进步的自然结果。主要还是社会分工专业化程度与人口资源分布之间的一个供需平衡关系。从我国城镇化进程中暴露出来两极化现象，如：北上广等资源竞争过度的大城市、一些新兴城市大量房屋空置等现象并存，也触动政府希望通过推动城镇化，让过度集中的大城市人口和资源流向二线乃至三线中小城市。这可视作一个比较合理的需求。

我们再从地方政府债务的角度考量城镇化的需求。在地方政府债务究竟有多严重这一问题上，一直存在不同声音。

审计署数据显示，截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务约 11 万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的 21.89%，这意味着，2014 年地方政府需偿还债务或高达近 2.4 万亿元。然而，2014 年 8 月初，《中国经济周刊》在对全国人大常委尹中卿专访的材料中，提到另一个数据，目前地方债的实际规模很可能超过 30 万亿元。尹中卿认为，审计署两次审计只是摸清了地方债的「底数」而不是「实数」，许多地方往往还有一些比较隐蔽的债务并没有全部审计到，地方债的实际规模有可能比审计数据多一倍左右[1]。

根据有关监管机构掌握的情况，地方政府债务中，很大一部分是直接或间接流进了房地产市场。而城镇化计划的启动，如果没有行之有效的规划和监管，极有可能成为地方政府启动新一轮「土地财政」或者「卖地财政」恶性循环的遮阳伞。

二、靠什么持续支撑城镇化巨大的资金链

历史上，城镇化发展相对成功的国家有德国、日本、加拿大等。上述国家同样面对环境污染、耗资巨大、土地征用、土地纠葛等问题。当然，还有中央财政和地方财政的博弈。

对比上述国家城镇化成功的轨迹，可以大致总结出六个关键因素：一是城镇化时期，国家总体盈利超出世界平均水平[2]。国家或地方财政能够为城镇化提供持续的资金供应。二是国内具有强大的实体经济。例如：德国的高端制造业，日本的尖端精密产品体系，加拿大、澳大利亚的农业、旅游业等；三是城镇化成果能够创造更大的经济收益或民生价值。四是有足够的土地用于增强产业基础或优化产业布局；五是执政者和民众对城镇化最终愿景的共同坚持和信心。六是确立长期城镇化产权保护政策，民众愿意持续巩固和优化城镇化的成果。

上述成功要素中，中国远未具备，甚至存在更大劣势，例如：一些政府部门执政主观因素不容忽视，长期以来的「GDP 渴望」和「规模冲动」，也将诱导地方政府继续在借钱撑面子、举债捞政绩这条路上越走越远。城镇化的成果应该是一种社会物质甚至是文化财富的积累，而非一时的发展繁荣假象。以上要素中，最重要的是产权保护政策是否能够真正激发民众的参与热情。

城镇化对地方金融产业亦提出挑战。随着银行业竞争加剧，大型、全国性银行扁平化模式日趋明显，越往偏远地区，越加缺乏基本的金融服务。而地方城商行、村镇银行等机构在城镇化项目资本运作和风险管控方面普遍缺乏实际操作经验，在持续化资金支持方面难当大任。巨额地方债务也势必给银行业带来巨大信用风险和监管压力。

三、如何化解城镇化发展的后顾之忧

在城镇化道路上，三农问题必须得到妥善解决。面对当今水资源短缺、耕地减少、生态环境恶化、全球气候变化等严威胁，实现农业持续稳定发展、确保农产品有效供给成为城镇化的大后勤保障。我国农业的根本出路在于科技进步，此举也是突破资源环境约束的必然选择。目前，世界形成三大主流农业科技模式，一是农业机械化取代传统农业，比较适用于我国平原地区；二是生物技术化提高土地产出率，比较适用于我国荒漠等贫瘠地区；三是经济作物多样性多层次循环农业，比较适用于我国山地区域。虽然有较多先进模式可供我国借鉴，但我国农业至今仍存在科技瓶颈，那就是信息技术在农业的运用水平偏低，根本原因是现代信息技术在农业人口中的普及程度十分低下。农业现代化瓶颈也将成为城镇化道路上的大「拦路虎」之一。

四、应对之策

世界发达国家在城镇化发展进程中获益很多，但也同样带来了很多问题。既然已有众多经验教训可供借鉴，中国的城镇化进程亟须克制急功近利的浮躁和政绩规模的冲动，更不值得把其他国家放下的错误再重新经历一遍。我国的城镇化发展进程中，执政者应在以下方面给予更多的思考：

（一）城镇化就是一个经济发展问题，不可将之变性为政治任务

对于正处于转型发展的中国而言，发展质量重于发展速度的观念已逐渐在高层取得共识，城镇化事业亦无例外。从民意表达层面，民众希望加快城镇化发展的情况集中出现在我国乡镇企业、进出口贸易发展鼎盛时期，此时的城镇化与经济发展实际应该是相得益彰。进入全球金融危机，我国经济增速放缓以及惠农政策的出台，一些地区的基层民众对于城镇化需求则显得不那么迫切。

事先做足需求和可行性分析，更多考察公共基础服务设施的制度、管理、运营、科技、人才等要素的整合到位情况，而不是动辄作为政绩考核标准，以上应是对待城镇化问题的一种务实态度。

（二）专业化金融市场运作和审慎独立的金融监管不可或缺

历史上，发达国家城镇化进程背后，都有一个专业化运作的金融市场应对其巨大的资金需求，并形成一套资金、物流、信息、人才、技术等互动循环进程。正如我国着名经济学家陈雨露所说，「世界就是一部金融史」，发达的金融市场为整个国家的建设提供了扎实的资金基础，资产证券化为大规模的投资提供了良好的保障[3]。而今，城镇化已经对我国金融业提出了更加专业的要求，即银行业金融机构需要具备为城镇化项目定制配套金融服务流程以及利用信息系统实现全程资金监控管理的能力。此举类似于金融危机下银行为中小微企业提供便捷金融服务等情形，只是城镇化项目下的资本运作远比支持中小微企业要复杂得多。也正因如此，笼罩在「GDP 渴望」或「规模冲动」下的地方政府资金运作风险，也远非银行业自身可以独立覆盖或匹敌。金融监管的独立性、权威性、审慎性显得尤为重要和迫切，必要时，即便赋予金融监管机构一票否决权亦不为过。

（三）组建「国家队」支持农业现代化，消除后顾之忧

以空间信息技术为代表的新兴科技是我国农业现代化的努力方向。传统的空间信息技术主要包括卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）、遥感（RS）技术，简称「3S 技术」。进入 21 世纪以来，空间信息技术又演变出空间数据仓库（SW）、空间数据挖掘（SD）等理论与技术，称为「5S 科学」。随着我国北斗导航卫星、高分卫星的投产，技术上组建农业现代化「国家队」的条件已经具备，也亟须「国家队」在较短时期内完成现代信息技术与农学、地理学、生态学、土壤学、植物生理学等基础学科的有机整合。平原地区适于运用精确农业生产技术，定位、定量、定时在农业区块上进行精确灌溉、施肥、喷洒农药，以求达到最大限度减轻资源负荷及减少农业对环境的污染。山区、草原、荒漠等地区适于信息共享、农业生产指导、珍惜自然资源保护、灾害舆情监测等。云南某科研机构利用卫星遥感图层叠加算法测绘滇金丝猴、榧木、「恐龙食物」桫椤等珍稀物种适宜生产环境区域分布，为政府有效划分自然保护区界、定向寻找稀有物种提供了翔实依据，可以说是一个典型成功案例。

另有一个关键问题是城镇化进程不可避免对优良耕地或经济作物用地的侵占，如不建立耕地补充机制，农业的核心利益将受重创。事实证明，对于地方政府，罕有将上述矛盾很好解决的案例，因此「国家队」的介入非常必要。国外在土地补偿比较大胆且富有创新性的是日本神户。神户市长采取的是挖山填海补偿土地的做法，不但为大面积新城建设提供了土地这一稀缺资源，也为保留神户本地核心产业腾挪了足够空间。这也成为日本人在享受美味神户牛肉时津津乐道的话题[4]。再者，神户市长任期长达 20 年之久，政策坚持延续也是神户市城镇化成功的要素之一。

然而，我国的情况还需具体问题具体分析。让我们把目光投向沙漠地区，据近期数据，我国的沙漠、戈壁、风蚀地和沙漠化土地总面积达 156.8 万平方公里之巨，已近 27% 的国土陆地面积受到沙漠化侵蚀。一个国家进入农业现代化的重要标志之一是荒漠化土地改造能力。从我国沙漠地区治沙抗旱的抗争历程看，目前局部改造能力已经具备，但缺乏「国家队」的统筹兼顾和持续的科技、人力投入。我国城镇化进程中，沙漠化治理应是极其重要的一环，甚至需要在农业用地补充政策上有所侧重，例如：利用财政杠杆，非荒漠化地区耕地或其他产业用地的占用必须在荒漠地区对等补偿同样面积甚至更大面积的改造耕地。或许许多人会认为此类机制不太现实，但客观上，人口压力、干旱和气候变化，已经使中国成为世界上最大的土地沙漠化受害国。中国即便不开启城镇化进程，也至少需要耗费数百年的时间挽救不到 1/5 的沙漠化土地。若「国家队」仍未能成为沙漠化治理的主力，再大的城镇化红利，也将在土地沙漠化加剧中灰飞烟灭。

（四）城镇化进程中的安全规划

一是生态安全规划。我国的生态环境污染已达红色警戒线，生态安全与经济发展之间已无太多妥协余地。中央的政策大多基于很好的设想，但地方执行中的偏差和众多利益相关者的平衡却难以很好的控制。生态安全规划已经成为考验政府执政智慧的难题。城镇化进程中，工业安全布局、农业现代化、项目取舍和优先缓急、生态长期持续改善计划、政府环保问责机制确立、优良文化价值保全等是首当其冲的安全问题。

二是公共基础设施安全规划。城镇化进程与公共基础设施的建设速度相匹配，可以有效缓解交通拥堵、能源紧缺、环境污染、废物处理、医疗教育等问题。这是世界各国城镇化的重要经验总结。无论是新兴城市建设，还是旧城改造，在公共基础设施上的容量冗余、便捷、安全等方面的投入，是城镇化进程不至于沦为鸡肋的有力保障。实现这一目标的有效途径之一，就是要充分发挥现代信息技术在公共基础设施建设中的有机整合作用。

三是能源安全规划。最近我国光伏产业遭受重创，前途未卜。但长远来看，随着城镇化进程的铺开，能源内需的增加，生态安全需求扩大，具有环境友好特点的清洁能源极有可能在城镇化进程中大放异彩。城镇化或将成为拯救中国新兴产业的有力推手。能源是一个国家的战略资产，其重要性等同于军事基地。国家在科技创新战略中应着重解决如何突破清洁能源的能量转换瓶颈难题，实现能源结构多样化和相互替代化。如果我国在新型能源，甚至水燃料领域能够取得突破，将一举占领新一轮世界产业革命制高点。

（五）城镇化保全、发掘中华优良文化价值意义殊深

在这一问题上，旅游业发达的国家提供了另一种思路。由于受宗教、私有财产法律保护的影响，资本主义世界的城镇化进程对于传统文化和传统建筑遗产的破坏和冲击程度要小得多。极具时尚感的现代都市固然是城镇化的重要成果之一，但相较具有历史民族文化内涵、与自然相映成趣的城镇化，后者则更富有价值和增值潜力，而且也并不妨碍当地民众享受现代信息技术为其带来的便捷工作、生活。从经济学角度，城镇化必然是一个既讲投入，更讲回报的事业。如果城镇化未能与当地人文、地理、特色产业相契合，不能为当地民众带来福利安康，这样的城镇化则显得苍白无力。我国的城镇化需要注重把握「流水线作业」和「产品定制开发」的平衡。「流水线作业」将产生大量钢筋水泥堆砌起来的「豆腐块」。这样的产品，最终只能算作政府 GDP 的一次贡献。「产品定制开发」将呈现青山绿水中人与自然和平相处，「人情味」十足的图画。这样的产品将为当地民众带来长期的旅游、文化、健康等隐性收入。云南是全国少数民族数量最多的省份，多样性特色决定了云南只能走定制开发路线，唯有保全和发掘少数民族传统文化、少数民族建筑、少数民族产业，才符合云南民众的根本利益，才能为云南经济带来长远稳定的回报。

为此，中国城镇化发展，同时承载了太多民生期盼和挑战，于我国政府，于全国百姓，仍有一段艰难的路要走。

参考文献

[1]人大常委：地方债规模或超 30 万，中国经济周刊，2014 年.

[2]德媒：高房价挫伤「中国梦」城镇化正变成噩梦，劳动报 2013 年.

[3]美国的地方政府和城市破产看城市化发展的方向，FT 中文网，2013 年.

[4]人多地缺钱少.本城市化三大难题化解启示，新浪网，2013 年.

作者 马驰 李海波