基于 BSC 的环保 PPP 项目绩效评价模型

摘 要：为了有效解决环保 PPP 项目全寿命周期绩效评价的问题，本文从环保项目特点出发，运用 BSC 思想，从利益相关者、财务效益、项目管控和项目可持续性四个维度，对其准备阶段、采购阶段、执行阶段建立了较全面、实用的绩效评价体系，为环保 PPP 项目绩效评价提供参考。

关键词：环保项目；PPP；绩效；BSC

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.21.035

环保行业的健康有序发展对于保障社会公众的身体健康和促进经济社会的可持续发展具有重要意义。党的十九大报告中提出蓝天、碧水、土壤三大保卫战等重大课题，并首次将壮大绿色环保产业工作出现 2019 年政府工作报告中。由此可见，环保产业的发展得到了越来越多的重视。但是环保产业项目具有一定的公益性质，且资金需求量大、投资回收期长等特性，仅靠政府财政作为投资主体。PPP（Public-Private Partnership）作为一种新的融资模式，具有利益共享、风险共担的特性，在一定程度上能有效减少政府的财政压力，为环保产业的发展提供了良好的资金支持。截至 2020 年末，PPP 已在我国生态建设与环境保护领域得到了广泛应用，为了保证其质量，财政部会定期按照《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）中规定的方法对其进行评价，但未考虑环保项目的特性。因此，针对环保项目的特点，构建环保 PPP 项目绩效评价模型具有一定实践意义。

国内外学者对 PPP 项目绩效评价进行了多角度的研究。Tanczos Kong 以为对象采用 CBA 和 MCA 从经济和财务两个角度对轨道交通项目进行了评价；Augustinova 结合 PPP 模式的特点，认为物有所值（VEM）是 PPP 项目进行绩效评价的关键指标；Takim & Akintoye 提出利用 KPI 绩效评价模型，从效率和效能两个角度进行分析。王太刚、赵新博、张馨予等从项目全过程角度构建了 PPP 项目的绩效评价体系。吴小军结合 VFM 思想，从财务、效率和风险三个维度对 PPP 项目进行了评价，但是评价指标多为二维，相对简单。周一春、高红显、严丹良等建立了基于 BSC 的 PPP 项目绩效评价体系，但未考虑项目全生命周期绩效因素。因此，本文将基于 BSC 理论，针对环保项目，进行全寿命周期进行绩效评价模型研究。

1 基于 BSC 的三维评价模型框架的构建

平衡记分卡（balanced score card，BSC）是由美国卡普兰教授和诺顿总裁提出的企业战略管理绩效工具，从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度进行全面评价。本文借助 BSC 思想，结合环保 PPP 项目的实际特点，构建了全寿命周期的三维绩效评价模型。

第一个维度是环保 PPP 项目绩效维度，包括优、良、合格、不合格四个等级。

第二个维度为 BSC 维度，包含财务效益、利益相关者、项目可持续性、项目管控四个维度。财务效益维度主要考核项目的投资、融资和财务状况等。利益相关者维度主要是从 PPP 项目参与方角度出发，权衡政府部门、社会资本方、使用用户、公众各方的利益，注重各方的满意度。项目管控维度主要是指全过程中各参与方对项目的监督与控制，如何保证项目顺利进行。项目可持续性是评价项目对社会和生态环境带来的影响。

第三个维度为环保 PPP 项目的各个阶段，包括准备、采购、执行三个阶段。在环保 PPP 项目各个阶段工作内容不同、利益相关者关注点不同，所以分不同阶段对其进行评价更符合实际情况。

2 评价指标的选取方法与原则

2.1 评价指标的选取方法

为了合理的确定环保 PPP 项目绩效评价指标，本文指标的选取采用了文献搜集和专家调研相结合的方法来确定。首先，通过对知网搜集 PPP 绩效评价文献中进行统计，筛选出适合环保项目的高频合理指标。其次，通过问卷调研的方式，结合专家意见，对筛选出的指标进行修正。最后，确定本文的环保 PPP 项目绩效评价指标。

2.2 评价指标的选取原则

环保 PPP 项目绩效评价指标在选取过程中既要符合项目特点，又要具有一定的科学性、实用性。在选取的过程中要平衡利益相关者的需求、各阶段工作内容，遵循 4E 原则即经济性（E conomy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）、公平性（Equity）和 Smart 原则即具体性（Specific）、可度量（Measurable）、可实现（Attainable）、相关性（Relevant）、有时限（Time-bound）。使整个指标体系目标明确、逻辑合理、科学适用，能较充分的反应环保 PPP 项目的绩效水平。

3 环保 PPP 项目绩效评价指标的构建

环保 PPP 项目不同于其他 PPP 项目，它具有一定的社会公益性，其提供的产品或服务能给社会公众代理环境污染的改善，具有较强的外部效应。环境随时间的变化可能给会变化，所以环保产业的内容也会随着经济社会发展而变动，是一个动态调整过程。所以环保 PPP 项目具有资金量需求大、投资收益低、环境影响大、利益相关者多等特点。基于此本文从全生命周期和 BSC 两个角度进行绩效评价指标的构建。

3.1 BSC 四个维度评价指标的构建

3.1.1 财务效益维度

环保 PPP 项目通过引入社会资本来减轻财政压力、提高项目效益。所以可以从投资能力、融资能力和项目财务状况三个角度考量。

（1）投资能力。其主要考虑社会资本投资项目的形式，也就是投资人所形成的股权结构及政府资金到位情况。主要包括项目公司设计的规范性、项目公司的股权结构和资金到位情况。

（2）融资能力。融资能力考核的主要是能否顺利融集到所需的资金，并尽量降低融资成本，因此主要考虑项目公司债股比结构、国家资本金制度、政府和社会资本占比、融资成本、税务合理筹划收益、融资方案合理性。

（3）项目财务状况。它是反映出项目财务情况和经营成果的指标，具体包括物有所值论证、财务承受能力论证、项目盈利能力、偿债能力、资产增长率、不良资产率。

3.1.2 利益相关者维度

环保 PPP 项目参与主体众多，除政府、社会资本、社会公众外，还包括项目公司、施工单位、咨询单位、融资机构、供应单位等。PPP 最终是要实现多赢的局面，也就是即满足政府和社会资本的需求又要符合社会公众利益。从抓大放小原则，本文选取政府、社会资本、社会公众作为主要利益相关者。

（1）政府。政府引入社会资本投资建设环保项目主要目的是科学合理利用财政资金、简政放权、提高公共服务质量。因此，主要从财政资金使用率、政府对项目的满意度、社会资本方支持程度、定价机制的合理性四项指标考核。

（2）社会资本方。社会资本方通过政府授予特许权参与到项目的投资建设运营中，获得长期稳定的回报。因此主要从政府的支持度、特许权的清晰度、投资回报率、社会声誉四个指标进行考核。

（3）公众。公众通过 PPP 项目主要需求就是能否享受高质量的服务，收费的合理性及信息及意见能否及时反馈。因此主要从收费的合理性、公众的满意度、公众的投诉率、信息的公开度进行考核。

3.1.3 项目管控维度

项目管控效果的好坏直接影响各利益相关的目标能否实现。本文结合项目管理知识体系指南，按照指标选取原则，主要从进度、质量、成本、风险四个方面考虑。

（1）进度管控。进度管控主要指能否按照预期进度目标完成项目，包括项目进度完成率、实施节点完成及时情况、流程执行的有效性。

（2）质量管控。质量管控涉及全生命周期各个阶段的质量，包括项目可行性与必要性论证的合理性、物有所值和财政承受能力论证的质量、招标流程的规范性、项目实施方案的合理性、技术方案的先进适用性、各类资产的规范与完整性、各类文件与规则编制的合理性。

（3）成本管控。成本管控是指在项目执行过程中降低成本，防止三超工程，主要包括投资估算概算预算的合理性、成本费用的降低率、超出预算支出比例。

（4）风险管控。风险伴随项目整个生命周期，对项目任何一个阶段都会产生重要影响，风险的能否管控直接影响项目的成败。风险的管控主要从风险分担机制、参与人员的经验、政策法律法规风险、市场需求风险、信用风险、金融风险考虑。

3.1.4 项目可持续性维度

项目可持续性维度主要是指项目运行所产生结果的影响及示范推广作用，主要从社会效益、生态效益、项目推广度考虑。

（1）社会效益。主要指项目的开展对社会所带来的外部效果，包括培养 PPP 储备人才、居民就业与收入情况、区域经济的影响。

（2）环境效益。主要指对环境污染处理情况、改善居住环境情况、城市综合实力的提高。

（3）项目推广度。项目推广度是指能否总结经验教训，进行复制使用。包括政府对 PPP 模式的掌握度、社会资本对 PPP 模式的掌握度、项目研发与创新的投入、经验的可复制性。

综上所述，环保 PPP 项目基于 BSC 思想，从财务效益、利益相关者、项目管控、项目可持续四个维度建立了 13 个二级指标 56 个三级指标，具体如表 1 所示。

3.2 基于 BSC 全寿命周期评价体系

上文所建立的四个维度指标在项目的不同阶段有不同的表现，本文将上述的三级指标分配到环保 PPP 项目生命周期的各个阶段，以期处于不同阶段的项目能够较快速的对应相应指标进行评价，具体如表 2 所。

4 结语

随着国家对环境的重视及 PPP 融资模式的大力推广，环保 PPP 项目越来越多。构建一个科学、合理、全面、实用的环保 PPP 项目绩效评价模型，有助于推进环保项目 PPP 模式的发展，同时也可以为环保项目绩效改善提供依据。本文以 BSC 思想为基础，构建了多为的环保 PPP 项目绩效评价模型，并结合相关文献、专家访谈，建立了二、三级指标体系，并将三级指标落实到项目生命周期的各个阶段。这种方法考虑从不同维度、不同阶段对环保 PPP 项目进行较全面的考核，为环保 PPP 项目绩效评价提供新思路。但本文之构建了环保 PPP 项目绩效评价指标，对于权重、评价方法及实证有待进一步研究。

参考文献

[1]周一春.基于平衡计分卡的环保 PPP 项目绩效评价指标体系设计[J].西部财会，2016，（7）：39-41.

[2]赵新博.PPP 项目绩效评价研究[D].北京：清华大学，2009.

[3]吴小军.PPP 项目的绩效评价体系研究——基于 VFM 视角[D].西安：西安建筑科技大学，2016.

[4]王玉梅，严丹良.基于平衡计分卡的 PPP 项目绩效评价体系研究[J].会计之友，2014，（2）：14-17.

[5]岑仪梅，王军武.综合管廊 PPP 项目全生命周期绩效评价体系研究[J].建筑经济，2019，（5）：54-58.

基金项目：基于 PPP 模式的廊坊市环保项目投融资研究（2018029012）；基于 BSC-熵值-FCA 的建筑工程项目管理信息化绩效评价研究（ZY20140209）。

作者简介：陈佳（1987-），黑龙江伊春人，硕士，讲师，研究方向：工程项目投融资管理。

作者 陈佳 邓曦